I OSK 2044/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 467/11 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 467/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych: Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] odmówił A. K. przyznania dodatku mieszkaniowego, gdyż powierzchnia użytkowa lokalu jest większa niż 150 % powierzchni normatywnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. A. K. zwróciła się do Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. o przyznanie dodatku mieszkaniowego, składając deklarację o wysokości dochodów gospodarstwa domowego oraz orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2010 r. stwierdzające częściową niezdolność do pracy do dnia [...] marca 2014 r. Na podstawie wyżej wskazanych dokumentów organ ustalił, że wnioskująca sama zamieszkuje w lokalu mieszkalnym położonym w G. przy ul. [...] o powierzchni użytkowej 64,81 m². Łączny dochód gospodarstwa domowego strony za okres trzech pełnych miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wynosił [...] zł, co w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego miesięcznie daje kwotę [...] zł. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać w przypadku jednoosobowego gospodarstwa 35 m². W myśl art. 5 ust. 5 ww. ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza powierzchni normatywnej o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Organ wskazał, iż powierzchnia użytkowa lokalu zajmowanego przez wnioskującą (64,81 m²) przekracza powierzchnię normatywną o 85,17 %, zatem dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. Ponadto dokonując wykładni przepisu art. 5 ust. 3 ww. ustawy organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 321/10 i stwierdził, że powiększenie normatywnej powierzchni lokalu mieszkalnego następuje pod dwoma warunkami, gdy w lokalu zamieszkuje osoba poruszająca się na wózku, lub też wówczas, gdy z uwagi na niepełnosprawność osoba wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W przypadku osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku, sam ten fakt będzie przesłanką do powiększenia powierzchni normatywnej, także w przypadku gdy osoba taka samodzielnie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym. Natomiast w drugim przypadku przesłanka zamieszkiwania w oddzielnym pokoju wystąpi wówczas, gdy osoba niepełnosprawna będzie zamieszkiwać w danym lokalu mieszkalnym wraz z inną osobą lub rodziną. Nie może ona zaistnieć w przypadku osoby posiadającej orzeczenie o niepełnosprawności która zamieszkuje samodzielnie i przez to ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju. Po rozpatrzeniu odwołania A. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczył, że warunkiem powstania uprawnienia do dodatku mieszkaniowego jest spełnienie przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a ustawodawca nie przewidział żadnych odstępstw od ustalonych warunków w zakresie przekroczenia normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego powiększonej o wskazany procent. Powoduje to niemożność przyznania odwołującej dodatku mieszkaniowego. Powołując się na treść art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych organ wyjaśnił, iż normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m², jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Z poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń wynika, że odwołująca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe zamieszkując w mieszkaniu o powierzchni użytkowej 64,81 m². Natomiast powierzchnia normatywna dla tego typu gospodarstwa określona w ustawie o dodatkach mieszkaniowych wynosi 35 m², zatem zajmowany przez stronę lokal mieszkalny przekracza powierzchnię normatywną o 85,17 %. Zdaniem organu mimo, iż odwołująca legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, to z racji prowadzenia jednoosobowego gospodarstwa domowego ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju. Zatem w jej przypadku nie można mówić o sytuacji przewidzianej w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 467/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. K. na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim wskazując, iż decyzja ta nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż powierzchnia użytkowa lokalu zajmowanego samodzielnie przez A. K. przy ul. [...] w G., która wynosi 64,81 m², przekracza normatywną powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego dla jednej osoby tj. 35 m² wskazaną w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Ustawodawca dopuszcza możliwość przekroczenia tej powierzchni, nie więcej jednak niż o 30% (art. 5 ust. 5 pkt 1 ustawy). Tak więc dodatek mieszkaniowy nie może być przyznany osobie prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe, jeżeli powierzchnia zajmowanego lokalu przekroczy 45,5 m², co w przypadku skarżącej ma miejsce. Sąd wskazał więc, że skarżąca nie spełnia warunków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Następnie Sąd I instancji podkreślił, że według art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, normatywną powierzchnię lokalu zwiększa się o 15 m², jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zm.). Przy czym obowiązek legitymowania się wskazanym orzeczeniem został wprowadzony przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 240, poz. 2406). Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że powiększenie normatywnej powierzchni lokalu mieszkalnego następuje pod dwoma warunkami, gdy w lokalu zamieszkuje osoba poruszająca się na wózku lub też wówczas, gdy z uwagi na niepełnosprawność osoba wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Taka treść wskazanego przepisu pozwala uznać, że w przypadku osoby poruszającej się na wózku nie jest istotne, czy ma ona zamieszkiwać w odrębnym pokoju, lecz sam fakt poruszania się na takim wózku. Oznacza to, że z powiększenia powierzchni normatywnej lokalu będzie mogła skorzystać osoba poruszająca się na wózku, która samodzielnie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym. W drugim przypadku redakcja omawianego przepisu nakazuje przyjąć, że "osoba wymagająca ze względu na niepełnosprawność zamieszkiwania w odrębnym pokoju", to taka osoba, której stan zdrowia (skutkujący niepełnosprawnością) wymaga dysponowania pokojem dla własnych potrzeb. Przesłanka ta wystąpi jedynie wówczas, gdy osoba niepełnosprawna będzie zamieszkiwała w danym lokalu mieszkalnym wraz z inną osobą, czy też rodziną. Nie może ona zaistnieć w przypadku osoby niepełnosprawnej, która zamieszkuje samodzielnie. Sąd również w tym przypadku wskazał, że jeżeli A. K. zajmuje samodzielnie lokal o powierzchni użytkowej 64,81 m², to nie spełnia ona wymogów z art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych do zwiększenia powierzchni normatywnej o 15 m² i uzyskania dodatku mieszkaniowego na podstawie tego przepisu. Podsumowując, konieczność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju nie istnieje, jeżeli osoba niepełnosprawna sama korzysta z lokalu mieszkalnego, wówczas nie można mówić o sytuacji przewidzianej w art. 5 ust. 3 tej ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 467/11 złożyła A. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie reformatoryjne poprzez rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji SKO w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] maja 2011 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie wobec osoby, która ze względu na swoją niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, jedynie w sytuacji gdy osoba ta zamieszkuje z innymi osobami i dzieli z nimi mieszkanie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że osoba, co do której wymóg zamieszkania w oddzielnym pokoju został stwierdzony orzeczeniem powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, ma zawsze prawo do powiększenia normatywnej powierzchni o 15 m², bez względu na to czy w zajmowanym lokalu mieszka sama czy też z innymi osobami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez A. K. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 467/11, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, iż skarga kasacyjna nie zarzuca Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania i nie kwestionuje przyjętego przez ten Sąd stanu faktycznego sprawy. W takiej sytuacji, zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej, wyrażoną w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest oprzeć się w swoich rozważaniach na ustaleniach dokonanych przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej podniesiony został jedynie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie wobec osoby, która ze względu na swoją niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, jedynie w sytuacji gdy osoba ta zamieszkuje z innymi osobami i dzieli z nimi mieszkanie. Oceniając powyższy zarzut należało zatem zbadać, czy w niekwestionowanym stanie faktycznym Sąd I instancji zasadnie uznał, że odmowa zastosowania tego przepisu wobec skarżącej była prawidłowa. Wymaga to dokonania wykładni norm zawartych w tym przepisie. Przepis art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, iż normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2 , jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) Analizując przepis art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zauważyć trzeba najpierw, że norma materialna zawarta jest w zdaniu pierwszym tego przepisu. Pierwsza hipoteza tej normy przewiduje zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku, zaś druga zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Dyspozycja odnosząca się do obu przesłanek, polega na powiększeniu normatywnej powierzchni o 15 m2. Dalsze rozważania nie będą dotyczyć osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku, gdyż co do tej kategorii osób nie ma wątpliwości, iż w każdym przypadku, kiedy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku inwalidzkim powierzchnia normatywna ulega zwiększeniu, a ponadto skarżąca w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie do tej kategorii osób nie należy. Szczegółowych rozważań wymaga natomiast druga hipoteza tj. zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na przepis zdanie drugie art. 5 ust. 3 ustawy, według którego o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, dodany ustawą z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W związku z powyższym przede wszystkim stwierdzić należy, iż przepis ten wbrew ocenie zawartej w uzasadnieniu Sądu I instancji, nie wprowadził żadnych zmian do normy materialnej określającej wymogi powiększenia normatywnej powierzchni. Jest to przepis o charakterze procesowym i kompetencyjnym, rozstrzygający, iż okoliczność faktyczną, w postaci wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, organ prowadzący postępowanie o przyznanie dodatku mieszkaniowego może ustalić jedynie na podstawie orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Ustalenie tej okoliczności nie skutkuje zaistnieniem materialnej przesłanki w postaci zamieszkiwania w lokalu osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma sformułowanie "oddzielny pokój". Ma ono sens tylko wówczas, gdy zachodzi konieczność dzielenia lokalu mieszkalnego z innymi osobami. Pokój oddzielny to pomieszczenie, którego osoba nie musi dzielić z innymi osobami. Zatem w razie braku innych osób zamieszkujących lokal mieszkalny nie można dokonać rozróżnienia na pokoje oddzielne i nieoddzielne (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 565/06 – Lex nr 290657). Należy też wyraźnie zaznaczyć, że rozstrzygnięcie przedstawionej kwestii nie może być przypisane powiatowemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności. Do jego kompetencji należą okoliczności odnoszące się do niepełnosprawności (stan zdrowia i jego wpływ na możliwość samodzielnego funkcjonowania osoby). Poza zakresem kompetencji zespołu pozostaje to, jaki lokal mieszkalny osoba zajmuje i czy jest to zamieszkiwanie samodzielne czy wraz z innymi osobami. Nie można twierdzić, że dysponowanie przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju skutkuje automatycznie powiększeniem normatywnej powierzchni. Przepis materialny stosuje organ administracyjny rozpatrujący wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a nie powiatowy zespół, który ma tylko kompetencję do wydania orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności. Orzeczenie powiatowego zespołu stwierdzającego niepełnosprawność połączoną z wymogiem zamieszkiwania w oddzielnym pokoju należy odnieść do konkretnej sytuacji mieszkaniowej osoby niepełnosprawnej. Określenie “wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" będzie miało tylko wówczas zastosowanie, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje z innymi osobami lub przynajmniej chociaż z jedną osobą. Wykładnia gramatyczna tego pojęcia oznacza to, iż jest to pokój, którego osoba niepelnosprawna nie musi dzielić z innymi osobami. Osoba prowadząca gospodarstwo domowe jednoosobowe, a więc zamieszkująca samotnie nie dzieli lokalu z innymi osobami. Jeśli więc A. K. zajmuje samodzielnie lokal o powierzchni użytkowej 64,81 m2 to nie spełnia ona wymogów z art. 5 ust. 3 uprawniających do zwiększenia powierzchni normatywnej o 15 m2 i uzyskania dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 5 ust. 3. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego – co do wykładni art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych -wyrażony w wyrokach z dnia: 2 września 2010 r. sygn. akt I OSK 10/10 – Lex 744902, 14 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 321/10 – Lex nr 595342, 23 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 929/10 – Lex nr 745380, 23 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1037/10 – Lex nr 744915, 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1262/10, 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1389/10 – Lex nr 951960. Wykładnia gramatyczna tego przepisu pozostaje w tym przypadku w zgodzie z wykładnia celowościową. Celem tego przepisu jest nie tylko poprawa sytuacji osoby niepełnosprawnej, lecz także wzgląd na prawa osób zamieszkujących z niepełnosprawnym, które korzystają ze zmniejszonej powierzchni. Stosowanie w takiej sytuacji wielkości normatywnej przewidzianej w art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, pozbawiłoby prawa do dodatku lub też do przyznania go w odpowiednio zwiększonej kwocie osoby upranwione zamieszkujące z niepełnosprawnym, wymagającym oddzielnego pokoju. Taka wykładnia pozostaje również w zgodzie z art. 69 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia hipotezy art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim jest prawidłowa. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209-210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.