I OSK 1389/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie NSA Anna Lech, Jerzy Bujko (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 1158/09 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z zaskarżonej decyzji, w gospodarstwie domowym skarżącego przebywała 1 osoba, a powierzchnia użytkowa lokalu mieszalnego, w którym on zamieszkiwał wynosiła 49,14 m2. W związku z okolicznością, że powierzchnia pokoi i kuchni wynosiła łącznie 37,99 m2, tj. 77.31% powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, dopuszczalna granica powierzchni dla gospodarstwa skarżącego, przy której, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, ze zm.), skarżącemu przysługiwałby dodatek wynosiła 45,5 m2 (35 m2+30% tej powierzchni). Powierzchnia lokalu, zajmowanego przez skarżącego, wynosząca 49,14 m2 przekraczała powierzchnię normatywną, wobec czego dodatek mieszkaniowy skarżącemu nie przysługiwał. Kolegium wskazało ponadto, że w aktach sprawy, znajdowało się także “Orzeczenie o wskazaniach do ulg i uprawnień" z dnia [...] stycznia 2004 r., wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Szczecinie, zgodnie z którym skarżący miał prawo do zamieszkiwania w osobnym pokoju (pkt 10 orzeczenia). W świetle tej okoliczności organ wskazał, że art. 5 ust. 3 ustawy, w myśl którego powiększa się normatywną powierzchnię o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna, poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, zezwala na powiększenie powierzchni mieszkalnej nie z tytułu samej niesprawności osoby zamieszkującej w lokalu, ale wówczas, gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku lub gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Kolegium wyjaśniło, że w przypadku, gdy w lokalu zamieszkuje rodzina, a wśród niej osoba niepełnosprawna, normatywna powierzchnia ulega zwiększeniu, jeśli została spełniona któraś z ww. wymienionych przesłanek. W kwestii możliwości powiększenia powierzchni normatywnej powołane przypadki nie są jednak tożsame. W sytuacji gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku, powierzchnię mieszkalną zawsze się powiększa, natomiast w drugim przypadku – tylko wówczas gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Inaczej jest, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje sama. Jeżeli w lokalu mieszkalnym ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju, wówczas nie można mówić o sytuacji przewidzianej w art. 5 ust. 3 ustawy. Wskazano jednocześnie, że z uwagi na fakt, że od marca 2002 r. skarżący mieszka sam, a jego niesprawność nie powoduje konieczności poruszania się na wózku inwalidzkim, w sprawie nie znajdował zastosowani. przepis art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Na powyższą decyzję skarżący w dniu 12 października 2010 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że w świetle powyższych okoliczności faktycznych, podstawowe zagadnienie wymagające ustalenia stanowi kwestia, czy w przypadku skarżącego znajdować powinien zastosowanie art. 5 ust. 3 ustawy. Sąd I instancji nie podzielił wykładni wskazanego wyżej przepisu przeprowadzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Sąd I instancji wyjaśnił, że dla ustalenia wykładni treści przepisu art. 5 ust. 3 ustawy obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji, zasadne jest odniesienie się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Z uzasadnienia tego wynika, że zasadniczym celem ustawy jest takie ukształtowanie systemu dodatków mieszkaniowych, aby złagodzone zostały – w stosunku do najuboższych najemców – skutki procesu urealnienia czynszów do poziomu pokrywającego koszty utrzymania i remontów nieruchomości. Wskazując czynniki łagodzące projekt stwierdza: “zamieszkiwanie w lokalu osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku lub osoby niepełnosprawnej, jeżeli jej niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, umożliwia powiększenie normatywnej powierzchni o 15 m2." W ocenie Sądu I instancji, celem ustawy jest ustalenie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, które umożliwią osobom najuboższym uzyskanie dodatku mieszkaniowego mającego zrekompensować skutki zmiany polityki czynszowej i urealnienia czynszów za najem lokali mieszkalnych. Intencją ustawodawcy nie było zatem zróżnicowanie dla potrzeb ustawy o dodatkach mieszkaniowych sytuacji prawnej niepełnosprawnych poruszających się na wózku inwalidzkim i osób, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w osobnym pokoju. Celem przyjętych unormowań było wyodrębnienie, obok niepełnosprawnych poruszających się na wózku inwalidzkim, tej grupy niepełnosprawnych, których niepełnosprawność w zakresie skutków ekonomicznych jest równie dolegliwa. Zarówno w świetle zasad legislacji jak i z powodu wymaganych standardów w zakresie ochrony dóbr osobistych, a także z uwagi na istotę zagadnienia niepełnosprawności nie istnieją realne możliwości ustanowienia w języku ustawy listy przyczyn niepełnosprawności, które byłby równoważne dolegliwościom ekonomicznym wywołanym poruszaniem się na wózku inwalidzkim. Zdaniem Sądu I instancji, w tym upatrywać należy przyczyny wyodrębnienia przez ustawodawcę kręgu podmiotów niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w osobnym pokoju, jako grupy osób o statusie identycznym, jak niepełnosprawni poruszający się na wózku inwalidzkim. Z tej też przyczyny ustawodawca wprowadził ustawą zmieniającą z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 240, poz. 2406) zdanie drugie do art. 5 ust. 3 powierzając orzekanie w przedmiocie takiego charakteru niepełnosprawności Powiatowym Zespołom ds. Orzekania o stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu I instancji, za słusznością zaprezentowanego sposobu rozumienia art. 5 ust. 3 ustawy przemawia także zakres nowelizacji powyższego przepisu, dokonany ustawą z dnia 8 października 2004 r. Zmiana polegająca na zastąpieniu w zwrocie: "lub niepełnosprawni jeżeli niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" spójnika "jeżeli" ograniczającego zakres niepełnosprawności zaimkiem "której", świadczy o przeniesieniu w analizowanym przepisie akcentu na podmiot uprawniony i stanowi dookreślenie szczególnej cechy tego podmiotu. Ustawodawca uwydatnił w ten sposób cel niniejszej regulacji, zrównując niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju z niepełnosprawnymi poruszającymi się na wózku inwalidzkim w prawie do zwiększenia na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywu powierzchni określonego w art. 5 ust 1 niezależnie od tego w ilu pokojach taka samotna osoba niepełnosprawna faktycznie zamieszkuje. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i przyjęcie, że jeżeli z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania Niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność strony wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, to organy powinny powierzchnię normatywną powiększyć o 35 m2 niezależnie od tego czy skarżący zamieszkuje w lokalu sam czy też z rodziną. W związku z tym Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę, a zawarty w niej zarzut naruszenia prawa materialnego Sąd odwoławczy uznał za zasadny. Błędnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż przepis art. 5 ust. 3 u.o.d.m. po jego nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych stwarza obecnie możliwość takiego jego odczytania, iż w każdym przypadku, niezależnie od tego z ilu pokoi składa się lokal zajmowany przez osobę niepełnosprawną, osobie takiej przysługuje zwiększenie powierzchni normatywnej o 15 m2 umożliwiające przyznanie dodatku mieszkaniowego. Analizaując przepis art. 5 ust. 3 u.o.d.m. należy zauważyć, iż norma materialna zawarta jest w zdaniu pierwszym tego przepisu. Pierwsza hipoteza tej normy przewiduje zamieszkiwanie w lokalu osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku, zaś druga zamieszkiwanie w lokalu osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w odddzielnym pokoju. Dyspozycja odnosząca się do obu przesłanek polega na zwiększeniu normatywnej powierzchni o 15 m2. Z uwagi na to, iż J.M. nie dotyczy pierwszy człon przepisu, dalsze uwagi będą dotyczyć sytuacji osoby niepełnosprawnej, ktorej niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokojku. Po nowelizacji do przepisu art. 5 ust. 3 dodano zdanie drugie, w myśl którego o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Oceniając charakter tej nowelizacji należy stwierdzic, iż nie wprowadziła ona żadnych zmian do normy materialnej określającej wymagania. Wprowadzona zmiana ma charakter procesowy i kompetencyjny, bowiem zawęża ona możliwość ustalania wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju tylko w drodze orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Należy jednak zauważyć, iż zespoły orzekają w tych sprawach uwzględniając stan zdrowia, rodzaj niepełnosprawności oraz wpływ tych wyników na możliwość funkcjonowania osoby niepełnosprawnej. Poza zakresem kompetencji zespołów jest więc to, jaki lokal zajmuje badana osoba oraz czy zamieszkuje samodzielnie, czy też wspólnie z innymi osobami. Przepis prawa materialnego stosuje organ administracji rozpatrujący wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego po ustaleniu stanu faktycznergo i uwzględnieniu treści orzeczenia powiatowego zespołu. Orzeczenie powiatowego zespołu stwierdzającego niepełnosprawność połączoną z wymogiem zamieszkiwania w oddzielnym pokoju należy odnieść do konkretnej sytuacji mieszkaniowej osoby niepełnosprawnej. Określenie “wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" będzie miało tylko wówczas zastosowanie, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje z innymi osobami lub przynajmniej chociaż z jedną osobą. Wykładnia gramatyczna tego pojęcia oznacza to, iż jest to pokój, którego osoba niepelnosprawna nie musi dzielić z innymi osobami.Osoba prowadząca gospodarstwo domowe jednoosobowe, a więc zamieszkująca samotnie nie dzieli lokalu z innymi osobami. Jeśli więc J.M. zajmuje samodzielnie lokal o powierzchni użytkowej 49 m2 skladający się z trzech pokoi, a łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 38 m2, to nie spełnia ona wymogów z art. 5 ust. 3 uprawniających do zwiększenia powierzchni normatywnej o 15 m2 i uzyskania dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 5 ust. 3. Wykładnia gramatyczna tego przepisu pozostaje w tym przypadku w zgodzie z wykładnia celowościową. Celem tego przepisu jest nie tylko poprawa sytuacji osoby niepełnosprawnej, lecz także wzgląd na prawa osób zamieszkujących z niepełnosprawnym, które korzystają ze zmniejszonej powierzchni. Stosowanie w takiej sytuacji wielkości normatywnej przewidzianej w art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, pozbawiłoby prawa do dodatku lub też do przyznania go w odpowiednio zwiększonej kwocie osoby upranwione zamieszkujące z niepełnosprawnym, wymagającym oddzielnego pokoju. Taka wykładnia pozostaje również w zgodzie z art. 69 Konstytucji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administarcyjny błędnie ocenia wprowadzoną nowelą 8 październioka 2004 r. zmianę polegającą na zastąpieniu w art. 5 ust. 3 spójnika “jeżeli", zaimkiem “który". Zdaniem Sądu odwoławczego jest to tylko zmiana redakcyjna, która nie zmienia sensu omawianergo przepisu, a w szczegolności nie daje podstaw do uznania, iż zwiększenie powierzchni normatywnej o 15 m2 następuje niezależnie od tego w ilu pokojach taka osoba niepełnosprawna zamieszkuje. Nadmienić nalezy, iż odmienna od przyjętej w zaskarżonym wyroku wykładnia znajdowała już wielokrotnie zastosowanie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten w wyroku z dnia 14 lipca 2010 r. I OSK 321/10, uchylającym wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 listopada 2009 r. sygn.akt II SA/Sz 1126/09, na który powołano się w zaskarżonym wyroku, przyjął, iż nie spełnia drugiej przesłanki z art. 5 ust. 3 u.o.d.m. uprawniającej do zwiększenia normatywnej powierzchni osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawnosci, jeżeli zamieszkuje w lokalu samodzielnie. Wyrok ten kontynuował linię orzecznictwa wyrażoną, między innymi, wyrokiem NSA z 15 grudnia 2006 r. I OSK 565/06 (publ. Lex nr 290657. Idetyczne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 2 września 2010 r. I OSK 10/10 oraz z dnia 5 października 2010 r. I OSK 804/10 – niebul. Wykładnię tę podziela również Sąd rozpoznający tę sprawę. Z powyższych względów uznając, iż zaskarżony wyrok narusza przepis art. 5 ust. 3 u.o.d.m. w wyniku czego Sąd wadliwie uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a rozpoznając skargę uznał, iż zaskarżone decyzje nie naruszały prawa i oddalił skargę w oparciu o przepis art. 151 powołanej ustawy. Z uwagi na charakter tej sprawy na podstawie art. 207 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów od skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie.