IV SA/Wr 880/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia postanowienia SKO z dnia [...].05.2013 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...].01.2013r. uchylającej w całości decyzję z dnia [...].01.2013r.nr [...] oddala skargę. Przedmiotem skargi Z. R. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2014 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie SKO z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia w trybie art.154 k.p.a. postanowienia tegoż Kolegium z dnia [...] maja 2013r., nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...], uchylającej decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozstrzygniecie Kolegium oparło na następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Kierownik Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., działając z upoważnienia Prezydenta W., po rozpatrzeniu żądania zawartego w podaniu z dnia 10 grudnia 2012 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], odmówił przyznania Z. R. zasiłku celowego. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania Z. R., decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], uchyliło w całości decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu 13 marca 2013 r. do Kolegium wpłynęło podanie Z. R. zawierające w swej treści, m.in., żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] oraz żądanie stwierdzenia przewlekłości postępowania odwoławczego zakończonego tą decyzją. Z. R. zażądał stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2, w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. Kierownik Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., działając z upoważnienia Prezydenta W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzjami z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] i [...], odmówił przyznania Z. R. zasiłków celowych na potrzeby wskazane przez wnioskującego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]. W dniu 10 lipca 2014 r. do Kolegium wpłynęło podanie Z. R. z wnioskiem o, cyt.: "zmianę lub uchylenie" m.in. powyższego postanowienia "w oparciu o art 154 kpa". W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Kolegium opisanym, wyżej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], wydanym w oparciu o przepis art.61a § 1 k.p.a. - odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia w trybie art 154 k.p.a. postanowienia tegoż Kolegium z dnia [...] maja 2013r., nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...], uchylającej decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 61a § 1 – k.p.a. wszczęcie - na wniosek - postępowania administracyjnego (w tym w trybie art. 154 k.p.a.) wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji publicznej, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod sformułowaniem "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie utrwalony jest jednak pogląd, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce wtedy, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Postanowienie wydane na tej podstawie jest zatem wynikiem m.in. oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony lub istnienia przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych. Zdaniem Kolegium, z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Zgodnie natomiast z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 k.p.a. oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134 k.p.a. - również art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. wydaje się postanowienie. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145-152 oraz art. 156-159 do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza – w ocenie Kolegium, dopuszczalność wyłącznie wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności. Z tego odesłania wynika, że nie są możliwe uchylenie lub zmiana takich postanowień na podstawie art. 154, 155 i 161 k.p.a.. Weryfikacja kwestionowanego przez Z. R. postanowienia, w trybie art. 154 k.p.a. jest zatem prawnie niedopuszczalna. Podaniem z dnia 18 września 2014 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i zażądał uchylenia postanowienia z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu wniosku Z. R. stwierdził, że, cyt.: "odmowa wszczęcia postępowania jest więc bezprawna zgodnie z art. 61a § 2 taki wniosek zgodnie z prawem musi przysługiwać i zażalenie takie zostało przeze mnie złożone w Kolegium w dniu 15 lipca 2013 r." Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie podzieliło zarzutów wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy opisane wyżej postanowienie SKO z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...]. W motywach zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazało, że uzasadniając postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], Kolegium szczegółowo opisało i wyjaśniło okoliczności faktyczne i prawne, które zadecydowały o podjęciu rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia, w trybie art. 154 k.p.a., postanowienia Kolegium z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Orzekając w przedmiotowej sprawie - w ramach rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - Kolegium uznaje te wyjaśnienia za prawidłowe i kompletne, a nadto nie znajduje żadnych nowych okoliczności faktycznych czy prawnych, które uzasadniałyby zmianę dotychczasowego rozstrzygnięcia. Nie wynikają one również z uzasadnienia rozpatrywanego w niniejszej sprawie wniosku Z. R. z dnia 18 września 2014 r. Trudno polemizować z faktem, że weryfikacja - w trybie art. 154 k.p.a. - kwestionowanego przez Z. R. postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest niedopuszczalna. Z dotychczasowego doświadczenia procesowego Kolegium wynika, że jakiekolwiek byłoby rozstrzygnięcie i uzasadnienie orzeczenia Kolegium, Z. R. będzie z niego niezadowolony Niezależnie od ilości podań składanych w Kolegium, organ odwoławczy nie zmieni sytuacji życiowej Z. R. W okresie kilkunastu miesięcy, z inicjatywy Z. R., Kolegium prowadzi kolejne postępowania, które dotyczą decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], odmawiającej przyznania Z. R. zasiłku celowego. Zważywszy, że za trzy miesiące miną dwa lata od wydania tej decyzji, to w ocenie Kolegium inicjowanie kolejnych spraw zgodnie z żądaniem Z. R., coraz bardziej odległych czasowo, nie poprawi jego sytuacji życiowej. Zdaniem Kolegium sprawa doszła już do takiego etapu, w którym Z. R. angażuje procesowo Kolegium dla samej idei angażowania, zaś nie po to, aby skorzystać ze środków pomocy społecznej. Mając na względzie wyżej powiedziane, Kolegium stwierdziło, że nie znajduje podstaw prawnych i faktycznych do zmiany lub uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r., dlatego orzekło jak w osnowie postanowienia. W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do tut. Sądu, skarżący Z. R. domaga się, cyt.: (...) Uchylenia postanowień Kolegium z [...] października 2014 r., gdyż wbrew art. 61 a § 1 k.p.a. odmawiają weryfikacji postanowień Kolegium z [...] maja 2013 r. (...)" W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z tych samych powodów, jakie zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji /postanowienia. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014r., nr [...], co oznacza, że skarga nie może być uwzględniona, ponieważ kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej nie wykazała by zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów o których stanowi art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak to już wyżej Sąd podkreślił, przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2014 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie SKO z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] wydane w oparciu o przepis art.61a § 1 k.p.a. w związku z art.154 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia postanowienia tegoż Kolegium z dnia [...] maja 2013r., nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...], uchylającej decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazać należy, że w/w przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, iż w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Istotne jest przy tym, że tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż powołany wyżej przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz.18), pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego, tj. jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (por. Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX ; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Ol 893/11; w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. III SA/Gd 464/11; w Krakowie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. II SA/Kr 1356/11, w Warszawie z 6 marca 2012 r., sygn. VII SA/Wa 2356/11; w Łodzi z 13 marca 2012 r., sygn. II SA/Łd 46/12). Zauważyć przy tym również należy, że ustawodawca w cyt. wyżej art. 61a § 1 k.p.a. przewidział dwie samodzielne (niezależne) przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą, niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Z treści cytowanego powyżej przepisu art.61a § 1 k.p.a. wynika zatem obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku, w tym wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji (postanowienia) pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo bowiem złożenie przedmiotowego wniosku nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz jedynie uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania danej instytucji procesowej. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że skarżący we wniosku z dnia [...] lipca 2014r. wystąpił do Kolegium z żądaniem zmiany lub uchylenia w oparciu o przepis art. 154 k.p.a. opisanego wyżej postanowienia tegoż Kolegium z dnia [...] maja 2013r., nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...], uchylającej decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wnioskodawca w przytoczonym powyżej piśmie w sposób wyraźny i precyzyjny określił treść swojego żądania, co oznacza, że organ rozstrzygający niniejszą sprawę związany był powyższym żądaniem. Przytoczyć w tym miejscu zatem należy treść w/w przepisu art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wynika z cytowanego wyżej przepisu art. 154 § 1 k.p.a., tryb nadzwyczajny zmiany aktu administracyjnego uregulowany w art. 154 k.p.a. odnosi się wprost, jedynie do decyzji administracyjnych. Oznacza to, że wskazany w powyższym przepisie tryb mógłby być stosowany również do postanowień, o ile wyrażona byłby w tym zakresie wola ustawodawcy. Istotne jest przy tym, że stosowanie przepisów odnoszących się tylko do decyzji, także do postanowień, zostało przez ustawodawcę uregulowane w art. 126 k.p.a. I tak zgodnie z tym przepisem do postanowień, na które służy zażalenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 145-152 oraz art. 156-159. W regulacji tej niewątpliwie pominięty został m.in. przepis art. 154 k.p.a. Oznacza to, iż postanowienie, nie może zostać wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym, uregulowanym w art. 154 k.p.a. (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2403/13 oraz z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 804/13 dostępne w CBOSA; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko Sądu zbieżne jest ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, gdzie przyjęte zostało, iż odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145-152 oraz art. 156-159 do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności. Z tego odesłania wynika, że nie są możliwe uchylenie lub zmiana takich postanowień na podstawie art. 154, 155 i 161 k.p.a. (por. Andrzej Wróbel, Komentarz do art.126 Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX). Niesporne jest w niniejszej sprawie, że przedmiotem wniosku skarżącego z dnia 10 lipca 2014r. o zmianę lub uchylenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. - było opisane wyżej postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2013r., nr SKO [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...], uchylającej decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego w sposób prawidłowy zastosowało dyspozycję cytowanego powyżej przepisu. art. 61a § 1 k.p.a. Tak jak to już wyżej Sąd zauważył, odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych (w przypadku kiedy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną), bądź z przyczyn przedmiotowych (inne uzasadnione przyczyny). Zgodzić się w pełni należy ze stanowiskiem Kolegium, że w niniejszej sprawie wystąpiła przyczyna przedmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania, skoro skarżący wnosił o wszczęcie postępowania na podstawie art. 154 k.p.a., żądając zmiany lub uchylenia w/w postanowienia Kolegium z dnia [...] maja 2013r., nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...], (...), gdy zaś postępowanie takie jest niedopuszczalne, albowiem tryb przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a. nie może być stosowany wobec postanowień. Materiał dowodowy oraz treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, pozwala na stwierdzenie, że trafnie Kolegium przyjęło, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniała jedna z wyżej wskazanych w cyt. wyżej art.61a § 1 k.p.a. okoliczności, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego. W konsekwencji powyższego, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, nie wykazała by postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi Z. R. i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji.