IV SAB/Wr 100/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi N. V. repreznetowanej przez przedstawiciela ustawowego T. V. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, która to bezczynność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 22 października 2021 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 20 grudnia 2021 r.) N. V. (dalej: strona, skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda) w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wspomniany wniosek strona złożyła w dniu 11 sierpnia 2021 r. Wniosek ten nie zawierał braków formalnych, a Wojewoda od dwóch miesięcy nie przedsięwziął czynności zmierzających do zakończenia postępowania zainicjowanego tym wnioskiem. Wskazując na powyższe strona skarżąca wystąpiła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w postępowaniu, oraz, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 6.000 zł; 4. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w dniu 23 grudnia 2021 r. zakończono postępowanie w sprawie poprzez wydanie decyzji. Zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają do Wojewody, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwagę na olbrzymią ilość wniosków pobytowych, jakie cudzoziemcy wnieśli do Wojewody na przestrzeni lat 2018-2020. Podkreślił, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może, oraz, że niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, mimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Wojewoda wyraził nadto przekonanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, co organ uzasadniał stopniem obciążenia sprawami inspektora prowadzącego daną sprawę oraz faktem, że wnioski są rozpoznawane według kolejności ich wpływu. Zwrócił uwagę, że "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał m. in. do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19),w których zwrócono uwagę na obiektywne trudności organu w załatwieniu sprawy, takie jak – trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych, duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika. Zdaniem Wojewody, stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności o charakterze kwalifikowanym. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Merytoryczną kontrolę skargi należało poprzedzić ustaleniem dopuszczalności skargi w warunkach jej wniesienia do sądu administracyjnego przed rozpoznaniem ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Zdaniem Sądu, sam tylko fakt poprzedzenia skargi wniesieniem ponaglenia wyczerpuje tryb w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), a o przedwczesności (niedopuszczalności) tej skargi nie może świadczyć okoliczność, że skarga została złożona przed rozpatrzeniem tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 957/19 (CBOSA), w myśl którego, skarga na przewlekłość (bezczynność) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie Naczelne-go Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, CBOSA). Innymi słowy, prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, CBOSA). Przesłanką wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. jest bowiem w tym przypadku już samo wniesienie ponaglenia. Nie stwierdzając zatem formalnych przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu skargi Sąd przeprowadził kontrolę prowadzonego postępowania administracyjnego pod kątem stawianego organowi zarzutu bezczynności i uznał, że Wojewoda dopu-ścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku jaki złożyła strona skarżąca ubiegając się o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepi-sem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w ter-minie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów admini-stracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Należy uzupełniająco wskazać, że w sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynno-ści ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowią-zanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. - tj. orze-czenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charak-teru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia or-ganowi grzywny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 28/18, LEX nr 2510794). Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody w dniu 11 sierpnia 2021 r. Wojewoda nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. Wydanie decyzji kończącej postepowanie zainicjowane wnioskiem strony nastąpiło w dniu 23 grudnia 2021 r., przy czym, nastąpiło to 3 dni po odnotowaniu skargi, jaką za pośrednictwem tego organu strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W sprawie należy dostrzec, że wydanie wspomnianej decyzji nie zostało poprzedzone żadnymi dodatkowymi czynnościami procesowemu ze strony organu. Oznacza to, że już w dniu złożenia wniosku organ dysponował kompletnym materiałem dowodowym. Trzeba też zwrócić uwagę, że do wniosku strony została doręczona kserokopia decyzji o zwolnieniu na pobyt czasowy i pracę jaką wydano w stosunku do przedstawiciela ustawowego małoletniej strony. W świetle przedstawionych okoliczności, zakończenie postępowania w sprawie po około czterech miesiącach licząc od daty złożenia kompletnego wniosku niewątpliwie nie realizowało zasady szybkości postępowania prowadząc w istocie nie tylko do przedłużenia czasu trwania tegoż postępowania, ale i nie uzasadnionego niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym. Sąd uznał, że stan bezczynności, jakkolwiek niewątpliwie miał miejsce, to jednak nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. O tej ocenie Sądu zaważył czas trwania bezczynności (która po odliczeniu dwóch miesięcy jakie organ ma na załatwienie sprawy de facto wyniosła dwa miesiące), a także okoliczność, że organ ostatecznie załatwił sprawę, a zatem bezczynność organu nie nosiła znamion celowego unikania rozpoznania wniosku. Przekroczenie terminu załatwienia sprawy – w realiach rozpatrywanej sprawy – uznać należy za obiektywnie uzasadnione biorąc pod uwagę ilość wniosków wpływających do organu administracji publicznej. W świetle omówionych okoliczności Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł zatem w punkcie I wyroku, że Wojewoda dopuścił się w sprawie bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na okoliczność, że dopiero po wniesieniu skargi organ wydał decyzję o odmowie udzielania zezwolenia na pobyt czasowy (decyzja z dnia 23 grudnia 2021 r.) Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, o czym orzeczono jak w punkcie II wyroku. Zawarte w punkcie III wyroku orzeczenie Sądu o oddaleniu dalej idącej skargi odnosi się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej. W ocenie Sądu, żądanie to nie zasługiwało na uwzględnienie mając na uwadze fakt, że w sprawie Sąd nie stwierdził bezczynności o charakterze kwalifikowanym. Niezależnie od tego argumentu należy zwrócić uwagę, że z treści art. 149 § 2 p.p.s.a wynika, ze ustawodawca przyznanie sumy pieniężnej pozostawił uznaniu Sądu, co oznacza, że przyznanie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Rozstrzygając sprawę Sąd miał na uwadze fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. - z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., z wyjątkami - ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą D. w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny O kosztach postępowania (punkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.