IV SAB/Wr 1072/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi T. N. na bezczynność Burmistrza Gminy Prusice w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 27 czerwca 2025 r. I. stwierdza bezczynność Burmistrza Gminy Prusice w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 27 czerwca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 1 w części: "zajmowane stanowiska od początku zatrudnienia w Urzędzie" oraz w zakresie pkt 3 tego wniosku; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Gminy Prusice nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Burmistrza Gminy Prusice do rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 27 czerwca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 1 w części: "zajmowane stanowiska od początku zatrudnienia w Urzędzie" oraz w zakresie pkt 3 tego wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Burmistrza Gminy Prusice na rzecz T. N. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi T. N. (dalej: skarżący) jest bezczynność Burmistrza Gminy Prusice (dalej: Burmistrz, organ) w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 27 czerwca 2025 r. Jak wynika z akt sprawy ww. wnioskiem złożonym za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej (e-mail) skarżący nawiązał do pisma organu z dnia 16 czerwca 2025 r. – dotyczącego książki dróg i objazdów - i wskazał, że od lat istnieją na terenie gminy znaki drogowe informujące o pierwszeństwie na skrzyżowaniu, które są odwrócone o 180 stopni powodując niebezpieczeństwo, znaki zasłonięte, zniszczone, również od lat niedoprowadzone do prawidłowego stanu. Wskazał, że te sytuację należy wyjaśnić i rozwiązać. W związku z tym zwrócił się do organu o udostępnienie w trybie informacji publicznej informacji o wszystkich osobach wykonujących objazdy w 2024 r. oraz ich przełożonych, w zakresie: 1. imię i nazwisko oraz zajmowane stanowiska od początku zatrudnienia w Urzędzie; 2. życiorys i (jeśli istnieje) list motywacyjny, złożone podczas ubiegania się o stanowisko; 3. otrzymane nagrody i wyróżnienia oraz kary porządkowe w trakcie całego zatrudnienia w Urzędzie. Wskazał, że informacje te pozwolą znaleźć przyczynę problemów z nieprawidłowym stanem oznakowania. Wniósł o komunikację poprzez pocztę elektroniczną. Pismem (dokument elektroniczny) z dnia 11 lipca 2025 r. Burmistrz poinformował, że po przeprowadzonej analizie dokumentacji ewidencyjnej posiada książki dróg z roku 2016, które obejmują ponad dwa tysiące stron. Wykonując objazdy dróg gminnych w roku 2024 na podstawie zebranych informacji pracownik zgłaszał na bieżąco przełożonemu Burmistrzowi Gminy Prusice uszkodzenia oraz braki w infrastrukturze drogowej i podejmowano bezzwłocznie działania związane z utrzymaniem dróg w ich prawidłowym stanie. W związku z tym w dziennikach dróg nie ma aktualnych informacji o objazdach z 2024 r. Organ wyjaśnił, że objazdy dróg były wykonywane przez pracownika urzędu S. T. podlegającego bezpośrednio Burmistrzowi. Odnośnie do dalszych informacji, tj. życiorysu, listu motywacyjnego, otrzymanych nagród i wyróżnień oraz kar – stwierdził, że nie stanowią one informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. W skardze złożonej w dniu 17 lipca 2025 r. na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z 27 czerwca 2025 r. skarżący zarzucił naruszenie: 1) art 19 ust 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art 61 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3) art 10 ust 1 w zw. z art. 13 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku. Wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, 5) nałożenie na organ grzywny z przeznaczeniem na cel społeczny w celu przymuszenia do działania, np. na rzecz Fundacji N. "[...]", zarejestrowanej pod adresem "ul. [...]", [...]-[...] W., KRS [...], 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zadośćuczynienia za utracony czas w wysokości 2 000 zł. W uzasadnieniu skargi argumentował, że mimo złożenia w dniu 27 czerwca 2025 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej "[...]" wniosku o udostępnienie informacji po 20 dniach, tj. 17 lipca, nie otrzymał wnioskowanej informacji za wyjątkiem nazwiska pracownika. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie przekazał informacji, o której udostępnienie się zwróciłem. Podmiot uporczywie przedłuża przekazanie prostych informacji, odmawia ich przekazania lub ignoruje wnioski. W związku z tym organ nie zrealizował w sposób prawidłowy wniosku o udostępnienie informacji, co sprawia, że pozostaje on w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wskazanej we wniosku informacji. Kompletny brak odpowiedzi wskazuje na oczywiste naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wyjaśnił, że skarżący złożył w dniu 1 czerwca 2025 r., 27 czerwca 2025 r. oraz w dniu 17 lipca 2025 r. złożył wnioski o informację publiczną. Na wniosek z dnia 27 czerwca 2025 r. organ udzielił odpowiedzi w dniu 11 lipca 2025 r., natomiast w dniu 17 lipca 2025 r. skarżący wystąpił ponownie, tym razem żądając pełnych list obecności oraz informacji o zastępstwach w czasie nieobecności S. T. i Burmistrza I. B., jak również ewidencji wyjść służbowych i prywatnych tych osób w okresie od 1 lipca 2024 r. do 30 czerwca 2025 r., na co organ udzielił odpowiedzi pismem z 7 sierpnia 2025 r. oraz wydał decyzję o odmowie udostępnienia danych wrażliwych. W tej sytuacji wszystkie informacje, które mogły zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zostały przekazane, a w odniesieniu do wniosków, które nie stanowiły informacji publicznej, wydana została stosowna decyzja administracyjna, wobec czego brak jest podstaw do twierdzenia, iż organ pozostawał w bezczynności. Udzielanie odpowiedzi skarżącemu następowało w terminach ustawowych. Burmistrz przedstawił ponadto argumentację przeciwko wnioskowi skargi o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skarg w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Działalność sądu admiracyjnego w tym przypadku ogranicza się do ustalenia w oparciu o stan faktyczny sprawy czy adresat wniosku jest w ogóle podmiotem zobligowanym do podjęcia reakcji na złożony wniosek oraz, czy zakwalifikował żądaną informację w sposób prawidłowy oraz podjął adekwatną czynność wymaganą przepisami u.d.i.p. zgodnie z określonym terminem (art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p.). Jedynie w sytuacji gdy informacja objęta wnioskiem ma charakter informacji publicznej, a podmiot zobowiązany jej nie udostępnił ani nie wydał w tym przedmiocie decyzji, skarga na bezczynność może być uwzględniona. W przeciwnym wypadku brak reakcji podmiotu zobowiązanego na wniosek lub skierowanie zwykłego pisma nie umożliwia uwzględnienia skargi. Na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność wystąpi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1238/16, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Przy czym, dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 139/20, dostępny w CBOSA). Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena istnienia bezczynności dokonywana jest na moment wniesienia skargi, zakończenie postępowania (rozpoznanie wniosku strony) już po wniesieniu skargi na bezczynność może skutkować umorzeniem postępowania w przedmiocie zobowiązania do rozpoznania sprawy/wniosku, o ile skarga okaże się zasadna. Przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza Gminy Prusice w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 27 czerwca 2025 r. Rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga ustalenia przede wszystkim następujących kwestii: czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej, czy żądana informacja publiczna znajduje się lub może się znajdować w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy jest informacją prostą czy przetworzoną, a następnie, czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na wartości prawnie chronione, a także czy organ posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej określa art. 4 u.d.i.p. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). We wniosku z dnia 27 czerwca 2025 r. skarżący żądał informacji o wszystkich osobach wykonujących objazdy w 2024 r. oraz ich przełożonych, w zakresie: 1) imię i nazwisko oraz zajmowane stanowiska od początku zatrudnienia w Urzędzie; 2) życiorys i (jeśli istnieje) list motywacyjny, złożone podczas ubiegania się o stanowisko; 3) otrzymane nagrody i wyróżnienia oraz kary porządkowe w trakcie całego zatrudnienia w Urzędzie. Nie ma wątpliwości, że Burmistrz Gminy Prusice na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej jako organ władzy publicznej. Organ odpowiedział na wniosek skarżącego w 14-dniowym terminie wyznaczonym przepisem art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. w dniu 11 lipca 2025 r., podając dane osobowe pracownika i jego przełożonego, którym jest Burmistrz. Pozostałe żądane informacje organ ocenił jako nie stanowiące informacji publicznej. Odpowiadając na wniosek skarżącego Burmistrz dochował więc wymogu art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wobec tego należy ocenić, czy żądane informacje stanowią informację publiczną, a organ dokonał właściwego wyboru sposobu rozpatrzenia wniosku. Oceny wymaga najpierw, czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną są informacje o organizacji organu władzy publicznej jej organach i osobach sprawujących w nich funkcje (pkt 2) lit. b i d), a także o zasadach funkcjonowania organów władz publicznych (pkt 3) oraz o danych publicznych (pkt 4), w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z akt sprawy nie wynika, czy ww. pracownik jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Burmistrz niewątpliwie jednak udostępnił informację w zakresie pkt 1) wniosku odnośnie do podania imienia i nazwiska pracownika i nie jest to kwestionowane. Dokonał tego w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zatem zarzut bezczynności w tym zakresie nie może być uwzględniony. Pkt 1) wniosku dotyczył jednak również kwestii przebiegu zatrudnienia, tj. skarżący żądał podania stanowisk zajmowanych od początku zatrudnienia w urzędzie. Takiej informacji organ nie udzielił skarżącemu ani w piśmie z dnia 11 lipca 2025 r., a z akt sprawy wynika, że nie udzielił jej również po tej dacie ani po wniesieniu skargi na bezczynność. Zarzut bezczynności organu jest więc w tej części uzasadniony. W pkt 2) wniosku skarżący żądał życiorysu i listu motywacyjnego (jeśli taki istnieje) złożone podczas ubiegania się o stanowisko. Oceny wymaga, czy dokumenty w postaci życiorysu oraz listu motywacyjnego, stanowią informację publiczną. Skarżący wnioskiem z 27 czerwca 2025 r. domagał się bowiem życiorysu i listu motywacyjnego ww. pracownika, a nie informacji z nich wynikających. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Ani życiorys, ani list motywacyjny nie mają charakteru dokumentu urzędowego, są to dokumenty prywatne. Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną, że żądanie udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie prywatnym poprzez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Inaczej mówiąc - informacja zawarta w dokumencie prywatnym, którym dysponuje organ, mająca cechy informacji publicznej podlega udostępnieniu. Udostępnieniu nie podlega natomiast cały dokument prywatny, będący nośnikiem tej informacji (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 297/25, CBOSA). W świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumenty urzędowe podlegają udostępnieniu nie tylko co do treści, ale i postaci, czyli także kopii, zaś w odniesieniu do dokumentów prywatnych znajdujących się w dyspozycji organu dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do ich treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2015 r. I OSK 752/14, CBOSA). Treść wniosku skarżącego zawarta w pkt 2 wskazuje jednoznacznie, że skarżący żądał życiorysu złożonego podczas ubiegania się o stanowisko. Nie można mieć wątpliwości, że dotyczyło ono udostępnienia dokumentów, a nie także informacji w dokumentach tych zawartych. Dokumenty potwierdzające wykształcenie, czy też zawierające informacje o przebiegu drogi zawodowej funkcjonariusza publicznego posiadają walor dokumentu urzędowego. Niewątpliwie bowiem zawierają one utrwaloną treść oświadczenia, podpisaną przez funkcjonariusza publicznego, w ramach jego kompetencji. Tego rodzaju cech nie można natomiast przypisać takim dokumentom jak życiorys (por. wyrok NSA z 24 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 215/22, CBOSA). W ocenie Sądu, podobnie należy zakwalifikować list motywacyjny (wyrok z 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 683/09, CBOSA). W obu przypadkach - w sytuacji, gdy skarżący nie domagał się informacji z wynikających życiorysu i listu motywacyjnego, lecz samych dokumentów. W konsekwencji – w okolicznościach sprawy - zarówno życiorys jak i list motywacyjny jako dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej Takiej też odpowiedzi organ udzielił skarżącemu w terminie ustawowym. Zarzut bezczynności w tym zakresie jest więc bezzasadny. Kolejno należy ocenić informację żądane w pkt 3) wniosku, tj., czy informacje o nagrodach, wyróżnieniach i karach porządkowych pracownika realizującego zadania w zakresie ustalania objazdów dróg w 2024 r., w okresie całego zatrudnienia w urzędzie, stanowią informację publiczną. Kwestia ta – ze względu na ograniczenie prawa do informacji wynikające z przywołanego wyżej art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - zależy od ustalenia, czy wskazany przez Burmistrza pracownik jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Jak Sąd wskazał, okoliczność ta nie wynika z akt sprawy. Pojęciem "osoby pełniącej funkcje publiczne" prawodawca posługuje się nie tylko w przywołanym wyżej art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ale również w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w którym wskazano, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Już tylko to spostrzeżenie naprowadza na wniosek, zgodnie z którym nie należy ustalać znaczenia analizowanego pojęcia, na gruncie spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, w nawiązaniu do pojęć zbliżonych, ale pochodzących z innych gałęzi prawa, w szczególności legalnymi definicjami funkcjonariusza publicznego i osoby pełniącej funkcję publiczną z art. 115 § 13 i § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. 2022 r., poz. 1138). Ponadto w wyroku z dnia 20 marca 2006., sygn. K 17/05 Trybunał Konstytucyjny uznano, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji. Trybunał zauważył, że "pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest w tym wypadku ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej)." Jednocześnie nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. W przypadku wysokości nagród otrzymanych przez pracowników urzędu gminy, to informacja taka stanowi informację publiczną na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 5) u.d.i.p., gdyż dotyczy ona wydatkowania przez organ środków publicznych, do których zaliczyć należy m.in. wynagrodzenia pracowników urzędu gminy, a także wypłacane im nagrody. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach gminy na ww. świadczenia, w tym nagrody. Ponadto przepis art. 33 ustawy o finansach publicznych określa zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi wskazując, że wydatkowanie środków publicznych jest jawne, co potwierdza, że wynagrodzenie osób pełniących funkcje publicznie podlega ujawnieniu, a ponieważ ustawa o finansach publicznych nie określa w tym zakresie odrębnego trybu - właściwa procedura ujawnienia tego rodzaju danych odbywa się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyroki NSA z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1783/18, z 24 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1129/21, CBOSA). Tak więc informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia oraz nagrody pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki nie związane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (wyroki NSA: z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13, CBOSA). Wyróżnienia i kary porządkowe są uregulowane w Kodeksie pracy odpowiednio w art. 105 i art. 108. Są to informacje dotyczące sfery stosunków pracy, a nie informacje wytworzone przez organ władzy publicznej. Nakładając na pracowników kary porządkowe lub przyznając wyróżnienia Burmistrz – jako pracodawca - nie działa i nie występuje w roli organu administracji publicznej, lecz działa jako kierownik zakładu pracy i nie realizuje tym samym w tym zakresie zadań związanych z szeroko rozumianą władzą publiczną. Stosownie, bowiem do art. 108 § 1 Kodeksu Pracy ustawodawca przewidział tylko i wyłącznie dla pracodawcy prawo stosowania kar porządkowych za nieprzestrzeganie ustalonego porządku, regulaminu pracy, przepisów bhp oraz przepisów przeciwpożarowych. Katalog kar porządkowych oraz naruszeń pracowniczych za które pracownicy mogą ponosić odpowiedzialność jest ściśle określony. Natomiast na podstawie art. 105 Kodeksu pracy pracownikom, którzy przez wzorowe wypełnianie swoich obowiązków, przejawianie inicjatywy w pracy i podnoszenie jej wydajności oraz jakości przyczyniają się szczególnie do wykonywania zadań zakładu, mogą być przyznawane nagrody i wyróżnienia. Ponadto odpisy wymierzonych kar porządkowych oraz odpisy zawiadomienia o przyznaniu nagrody lub wyróżnienia składa się do akt osobowych pracownika wskazuje, że nie są to informacje wytworzone przez organ administracji publicznej, a tym samym żądanie udostępnienia tych dokumentów wyłącza je z kręgu informacji, o której stanowi art. 1 ust. 1 ustawy o d.d.i.p. W konsekwencji, żądana przez skarżącego w pkt 3) wniosku informacja dotycząca wyróżnień i kar porządkowych nie stanowi informacji publicznej, natomiast informacja o wysokości nagród – taka informację stanowi, przy czym organ winien ocenić jej udostępnienie z uwzględnieniem art. 5 ust. 2) u.d.i.p. W konsekwencji, wbrew w zarzutowi skargi – organ nie był bezczynny w odniesieniu do żądania udostępnienia informacji w zakresie informacji o wyróżnieniach i karach porządkowych. Natomiast w odniesieniu do informacji o nagrodach – zarzut ten jest zasadny. Trzeba podkreślić, że w momencie otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej do organu należy dokonanie oceny, czy wniosek ten w istocie dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak, to czy żądane informacje nie mogą być udostępnione ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych. Jeśli okoliczności te zachodzą, w takim przypadku adresat wniosku zobowiązany jest podjąć rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Rozstrzygnięcie to przybiera formę decyzji administracyjnej. W postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do badania sprawy pod kątem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por: wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1111/18, CBOSA). W przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej np. ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), odmowa ta musi przybrać formę decyzji administracyjnej, o czym jednoznacznie stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Należy bowiem zauważyć, że nawet jeśli żądana informacja zawiera dane chronione ze względu na prywatność osoby fizycznej, to nie oznacza to, że informacja taka traci charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p zobligowany jest wydać decyzję w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6665/21, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie niespornym jest, że organ nie udostępnił skarżącemu w całości żądanej w pkt 1) i 3) wniosku informacji publicznej, nie wydał też decyzji o odmowie jej udostępnienia, co uniemożliwia Sądowi ocenę motywów, jakimi kierował się organ, zajmując przytoczone stanowisko. Zatem zarzut bezczynności w tym zakresie jest w pełni uzasadniony. W konsekwencji wskazanych okoliczności Wójt dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego we wskazanym zakresie, o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z uwagi na treść przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd winien ocenić, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma wątpliwości, że każda stwierdzona bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. Natomiast nie w każdej stwierdzonej bezczynności lub przewlekłości postępowania Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, które stanowi postać kwalifikowaną naruszenia prawa. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało rażącego charakteru. Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, CBOSA). W sprawie poddanej kontroli Sądu sytuacja taka nie wystąpiła. Wobec powyższego Sąd nie zakwalifikował zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym - stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzekł w punkcie II sentencji wyroku. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o nałożenie grzywny na organ oraz o przyznanie sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1) w związku z art. 286 § 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Wójta do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 27 czerwca 2025 r. we wskazanym zakresie w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł w pkt III sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV sentencji wyroku) ze względu na realizację wniosku skarżącego we wskazanym zakresie zgodnie z wymogami u.d.i.p. oraz wobec nieuwzględnienia wniosku o wymierzenie grzywny organowi i przyznanie sumy pieniężnej. O kosztach postępowania - pkt V sentencji wyroku - Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 4) w zw. z art. 120 p.p.s.a.