IV SAB/Wr 11/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (spr.) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta O. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 18 czerwca 2014 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta O. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta O. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. K. W. (skarżący/uprawniony) wniósł do Urzędu Miejskiego w O. o udostępnienie informacji publicznej w postaci "podania liczby wszystkich umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę Miejską O. w miesiącu maju 2014 r." Żądaną informację prosił przesłać za pośrednictwem ePUAP. Pismem z dnia 27 czerwca 2014 r. Burmistrz Miasta O. poinformował, że odpowiedź na pismo z dnia 18 czerwca 2014 r. udzieli w terminie dwóch miesięcy od daty wpłynięcia pisma, bowiem wydłużony termin odpowiedzi jest spowodowany ilością składanych wniosków oraz spraw prowadzonych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu o takim samym zakresie i innym przedziale czasowym. Kolejnym pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r. Burmistrz Miasta O. poinformował uprawnionego, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w świetle art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn: Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.- dalej jako u.d.i.p.). Zdaniem organu informacje o sprawach publicznych to informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Liczba umów cywilnoprawnych nie została wytworzona, nie została udokumentowana w żaden sposób, także nie weszła w zakres sprawy publicznej. Liczba umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę O. z osobami fizycznymi w maju 2014 r. nie mieści się w katalogu spraw wskazanych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze z dnia 17 grudnia 2014 r. uprawniony kwestionuje bezczynność Burmistrza Miasta O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania tego podmiotu do "wykonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 18 czerwca 2014 r., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł, iż do dnia wniesienia skargi wniosek o udzielenie informacji publicznej nie został wykonany. Również do dnia wniesienia skargi nie została doręczona decyzja administracyjna odmawiająca informacji publicznej. Otrzymał natomiast, w związku ze swoim wnioskiem, najpierw pismo, informujące, że z uwagi na ilość napływających spraw, wniosek jego zostanie rozpatrzony w terminie dwóch miesięcy. Niezależnie od tego mimo dwóch miesięcy nie otrzymał informacji publicznej ani decyzji administracyjnej odmawiającej jej udzielenia. Wskazuje, że otrzymał pismo, w którym Burmistrz Miasta O. uznał, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Skarżący przywołując treść wyroków WSA we Wrocławiu wskazał, że w wyrokach tych wskazano, że nie tylko liczba ale też treść umów cywilnoprawnych zawieranych przez Burmistrza Miasta O. jest informacją publiczną. Nie kwestionuje tego nawet sam Burmistrz Miasta O. w analogicznych sytuacjach wydając decyzje odmowne – np. wydając w dniu [...] maja 2014 r. decyzję nr [...] odmawiającą podania liczby umów cywilnoprawnych zawartych w II połowie lutego 2014 r. - uznał, iż liczba umów jest informacją publiczną, ale przetworzoną. Decyzję te potem uchyliło Samorządowego Kolegium Odwoławcze we W., w tej samej sprawie WSA we Wrocławiu stwierdził bezczynność (sygn. akt IV SAB 173/14). Dodatkowo strona zaznaczyła, że wnioskowana informacja jest informacją bardzo prostą oraz jest ewidencjonowana w systemie księgowym. W odpowiedzi na skargę zobowiązany wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że najpierw powiadomił stronę o konieczności przedłużenia terminu udostepnienia informacji, a następnie 18 sierpnia 2014 r. przesłał skarżącemu pismo informujące, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Zatem w jego ocenie nie doszło do bezczynności organu, ponieważ dysponent informacji podjął działania w sposób wskazany w ustawie. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot zobowiązany (organ) nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie informacji publicznej lub odmawia udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje żadnej innej czynności uzasadnionej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmie procesowym z dnia 13 lutego 2015 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że liczba umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę Miasto O. jest informacją publiczną, co potwierdzają orzeczenia WSA we Wrocławiu (sygn. akt IV SAB/Wr 81/14, IV SAB 82/14 oraz IV SAB/Wr 173/14). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm.) dalej ustawa. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w takiej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 ustawy). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że niewątpliwe jest w sprawie, iż Burmistrz Miasta O. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej (art.4 ust.1 w/w ustawy). Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest dokonanie przez Sąd oceny, czy żądane przez skarżącego dane (informacje) stanowią informację publiczną w rozumieniu w/wyżej ustawy. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Jak wynika z kolei z jej art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną są przy tym wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Skoro powyższa ustawa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej, to dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 omawianej ustawy. Istotne jest przy tym, że w orzecznictwie jak i doktrynie przyjęte zostało, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007r, sygn.akt II SAB/Wa 85/07; wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008r., sygn.akt II SAB/Ke 7/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009r., sygn.akt II SAB/Kr 109/08; M.Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, str. 28). W konsekwencji tegoż przyjąć należy, że informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Stanowią ją zatem tak treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy wprost od nich nie pochodzą. W ocenie Sądu zgodzić się należy ze skarżącym, że żądana przez Niego informacja ujęta we wniosku z dnia 18 czerwca 2014 r., a dotycząca podania ilości umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę Miejską O. posiada przymiot informacji publicznej. Skoro tak, to przedmiotowa informacja podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w omawianej ustawie o dostępie do informacji publicznej. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie nie tylko w postanowieniach art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosownie do którego udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, lecz i postanowieniach art. 6 ust. 1 pkt. 5 ustawy, który to przepis wprowadził kategorię majątku publicznego. Stąd informacje o majątku publicznym powinny obejmować dane o nieruchomościach, ruchomościach, a także kondycji środków publicznych w rozumieniu o ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240 ze zm.) /por. Irena Kamieńska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wyd.2 LexisNexis, W-wa 2012, str.124-125/. Istotne jest przy tym także i to, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r.,poz.885 ze zm.), gospodarka środkami publicznymi jest jawna. W orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych przyjęte zostało, że informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego, a który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 307/14, z dnia 7 lipca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 81/14, z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 173/14, WSA w Warszawie z 26 lutego 2010r., sygn. akt II SAB/Wa 192/09, wyrok WSA w Opolu z 30 września 2010r., sygn. akt II SAB/Op 12/10 - CBOSA). Wprawdzie wyroki te dotyczą treści umów cywilnoprawnych, jednakże przyjąć należy, że informacja publiczną jest także ilość umów cywilnoprawnych. W tym miejscu należy wskazać, że rozstrzygana sprawa jest kolejną z wielu spraw wniesionych przez skarżącego do tutejszego Sądu. W wyrokach, które dotyczyły kwestii umów cywilnoprawnych Sąd zajął stanowisko, że stanowią one informację publiczną. Także sam organ w tych sprawach nie kwestionował tego, że informacja związana z umowami cywilnoprawnymi informacją publiczną. Z powyższych względów, należy uznać, że informacja żądana przez skarżącego posiadała status informacji publicznej. Dotyczyła ona bowiem udostępnienia ilości umów cywilnoprawnych zawartych przez osoby fizyczne z Gminą Miasto O. w maju 2014 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Nadto, udostępnienie informacji publicznej powinno według art. 14 ust. 1 ustawy nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Dopiero wtedy ustępuje stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Gdyby jednak środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany nie umożliwiały udostępnienia informacji w opisany wyżej sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji (szerzej zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r str. 195-198). Z tego względu nie można więc przyjąć, że stan bezczynności uchyliło pismo organu najpierw informujące stronę o konieczności przedłużenia terminu udostępnienia informacji, a następnie pismo informujące go, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. W związku z tym należy przyjąć, że Burmistrz Miasta O. pozostawał w stanie bezczynności co zobowiązywało Sąd do orzeczenia jak w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), p.p.s.a. Sąd jednocześnie miał na uwadze, że art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego, wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące. Odnosząc się zatem do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w zwłoce co do udostępnienia przez podmiot do tego zobowiązany żądanej informacji publicznej Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Bezczynność Burmistrza O. wynikała z przekonania tego organu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Tymczasem, jak wyżej wskazano żądana informacja jest informacją publiczną i tym samym wskazana sytuacja nie zwalniała organu od załatwienia sprawy w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. O kosztach postępowania, w pkt III, orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.