IV SAB/Wr 115/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi H. S. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego I. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prowadziło przewlekle postępowanie odwoławcze; II. przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 21 lutego 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynęło odwołanie H. S. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 19 stycznia 2018 r. nr [...] w sprawie przyznania stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z dnia 13 marca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie pismem z dnia 13 marca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało stronę, że odwołanie od decyzji z dnia 19 stycznia 2019 r. zostało rozpatrzone na posiedzeniu w dniu 13 marca 2018 r., natomiast uzasadnienie decyzji sporządzone zostanie i przesłane do dnia 6 kwietnia 2018 r. W dniu 25 kwietnia 2018 r. wpłynęło do SKO wezwanie strony z dnia 20 kwietnia 2018 r. do usunięcia naruszenia prawa przez wydanie decyzji wraz z uzasadnieniem. W dniu 27 kwietnia 2018 r. SKO przesłało stronie decyzję z dnia 13 marca 2018 r. według rozdzielnika zamieszczonego w decyzji na adres w H. Następnie w dniu 8 maja 2018 r. SKO ponownie przesłało stronie decyzję z dnia 13 marca 2018 r. na adres w W. i jednocześnie w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poinformowało stronę, że uprzednio decyzję przesłano na niewłaściwy adres. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania odwoławczego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 - § 3 oraz art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca wskazała, że decyzja SKO została wydana po ustawowym terminie. Decyzję podjęto w dniu 13 marca 2018 r. i w tym też dniu przedłużono termin przesłania decyzji wraz z uzasadnieniem do dnia 6 kwietnia 2018 r. Według skarżącej naruszono art. 35 § 1 – 3 k.p.a., ponieważ odwołanie skarżącej wpłynęło do MOPS w dniu 25 lutego 2018 r. O tym, że przedłużanie postępowania było celowe świadczy rzekoma pomyłka i wysłanie decyzji do H., zamiast na adres skarżącej do W. Załączona do przepraszającego pisma SKO kserokopia koperty i datownik na niej – 27 kwietnia 2018 r. świadczą o tym, że list został celowo błędnie nadany dopiero po wezwaniu do usunięcia prawa, wysłanym przez skarżącą w dniu 20 kwietnia 2018 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, przyznając jednak, że w sprawie doszło do przewlekłości w postępowaniu, ponieważ nie dochowano wyznaczonego terminu załatwienia sprawy. Niemniej jednak przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stronę poinformowano o nowym terminie załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast pomyłka w adresie odnosiła się wyłącznie do nazwy miejscowości, ponieważ nazwa ulicy była wskazana poprawnie. Po rozpoznaniu błędu, decyzję wysłano niezwłocznie na prawidłowy adres strony (decyzję doręczono w dniu 15 maja 2018 r.) wraz z pismem zawierającym przeprosiny za zaistniałą zwłokę. Przewlekłość, jakkolwiek zawiniona przez Kolegium z uwagi na błędne oznaczenie adresu strony, nie była celowa lub spowodowana lekceważącym stosunkiem do prowadzonego postępowania, a wynikała jedynie z pomyłki. Do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego postępowanie prowadzone przez Kolegium zakończyło się ostatecznym rozstrzygnięciem w przewidzianej przepisami prawa formie. W piśmie procesowym z dnia 3 lipca 2018 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 9 lipca 2018 r. SKO wyjaśniło, że informację z dnia 13 marca 2018 r. o przedłużeniu terminu do sporządzenia uzasadnienia do decyzji wysłano do strony listem poleconym w dniu 14 marca 2018 r., przesyłka była awizowana i stąd różnica w terminie pomiędzy wysyłką a odbiorem, na co organ nie miał wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jaki i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki WSA we Wrocławiu w sprawach o sygn. akt II SAB/Wr 69/15, o sygn. akt II SAB/Wr 7/16 i sygn. III SAB/Wr 5/17). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16). Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Mianowicie, z akt sprawy wynika, że odwołanie strony z dnia 8 lutego 2018 r., które wpłynęło do MOPS w dniu 13 lutego 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze otrzymało w dniu 21 lutego 2018 r. Tak więc odwołanie strony stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. powinno być załatwione przez SKO do dnia 21 marca 2018 r. W tym miejscu należy wyjaśnić, że nie można się jednak zgodzić z poglądem skarżącej wyrażonym w piśmie procesowym z dnia 3 lipca 2018 r., jakoby odwołanie strony winno być załatwione do dnia 8 marca 2018 r., skoro skarżąca nadała przesyłkę z odwołaniem w dniu 8 lutego 2018 r. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. termin załatwienia odwołania liczy się od dnia otrzymania odwołania przez organ, a nie od terminu nadania odwołania przez stronę. Ponadto należy wyjaśnić, że przepisy k.p.a. przewidują odrębne terminy dla załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji i odrębne dla załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego też czas rozpatrywania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji należy badać odrębnie, mając na uwadze terminy załatwiania spraw przewidziane dla organu odwoławczego. Na całkowity czas załatwienia odwołania ma również wpływ postępowanie międzyinstancyjne, dla którego przewidziano odrębne terminy w art. 133 k.p.a. oraz czas przesyłania akt sprawy pomiędzy organami, czego skarżąca zupełnie nie wzięła pod uwagę. Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Należy zauważyć, że odwołanie strony, otrzymane przez organ pierwszej instancji w dniu 13 lutego 2018 r., zostało przekazane do organu odwoławczego w dniu 20 lutego 2018 r., a więc w terminie określonym w art. 133 k.p.a. Odwołanie strony nie zostało jednak załatwione przez SKO do dnia 21 marca 2018 r. Niewątpliwie takie zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Analiza akt postępowania wskazuje, że odwołanie strony zostało rozpatrzone i decyzja została podjęta przez organ odwoławczy na posiedzeniu w dniu 13 marca 2018 r., co potwierdza protokół z posiedzenia SKO. Jednocześnie organ odwoławczy w piśmie z tego samego dnia poinformował skarżącą, że pisemne uzasadnienie decyzji zostanie sporządzone i przesłane do dnia 6 kwietnia 2018 r. Jednakże uzasadnienie decyzji nie zostało sporządzone ani w ustawowym terminie do dnia 21 marca 2018 r., ani też w przedłużonym terminie do dnia 6 kwietnia 2018 r. Uzasadnienie decyzji zostało przesłane do strony w dniu 27 kwietnia 2018 r., po otrzymaniu przez SKO wezwania strony do usunięcia naruszenia prawa i sporządzenia uzasadnienia. Z uwagi na podanie błędnego adresu, decyzja wraz z uzasadnieniem została ponownie przesłana do strony w dniu 8 maja 2018 r. (decyzja została odebrana przez stronę w dniu 15 maja 2018 r.). Powyższe okoliczności dowodzą, że w postępowaniu odwoławczym wystąpiła przewlekłość postępowania organu, stanowiąca naruszenie terminów określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz zasad z art. 6, art. 8 i art. 12 K.p.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości. Przy czym dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów załatwienia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter przewlekłości czy bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" przewlekłość czy bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność (przewlekłość) o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności "usprawiedliwiające" tę bezczynność (przewlekłość) organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność (przewlekłość) o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności (przewlekłości) może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność (przewlekłość) organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość organu nie podlegała takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu w zachowaniu organu nie można dopatrzeć się złośliwego nastawienia do sprawy skarżącej, sprowadzającego się do świadomego dążenia do niezałatwienia odwołania w terminie. Nie można też stwierdzić, że organ był całkowicie bierny w analizowanym okresie. Należy wskazać, że organ rozpatrzył odwołanie w terminie na posiedzeniu w dniu 13 marca 2018 r. i poinformował stronę o przedłużonym terminie sporządzenia pisemnego uzasadnienia do decyzji. Następnie wydał decyzję wraz z pisemnym uzasadnieniem przed złożeniem przez stronę skargi do sądu. Opóźnienie w otrzymaniu decyzji przez stronę spowodowane było też pomyłkowym skierowaniem przesyłki na błędny adres. Nie sposób przypisać organowi złej woli, poważnego zaniedbania czy też celowego działania, które zmierzałoby do tego, aby niezasadnie przedłużyć postępowanie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku.