IV SAB/Wr 1171/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie Sędzia WSA del. Tomasz Judecki, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2022 r. sprawy ze skargi: V. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 10 października 2018 r.; II. stwierdza, że przewlekłość, o której mowa w pkt I, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący – V. V.(obywatel Ukrainy), złożył skargę w dniu 9 czerwca 2021 r. (data wpływu do organu) na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy małoletniej w rozumieniu przepisów ustawy o cudzoziemcach. Strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; 3. przyznanie dla strony skarżącej od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 25.000 zł; 4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego; 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym terminów załatwienia spraw. Pomimo upływu 32 miesięcy od daty złożenia wniosku oraz wniesionego w dniu 25 stycznia 2021 r. ponaglenia, strona nie otrzymała informacji w sprawie, która nie została dotąd rozstrzygnięta. Przewlekłość postępowania stanowi rażące naruszenie prawa, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Tym samym uzasadnione jest przyznanie sumy pieniężnej rekompensując naruszenie praw skarżącego oraz jego negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Podniósł między innymi argumentację o dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej. Stwierdził, że w tego rodzaju sprawach wymagane jest podjęcie szeregu czynności procesowych. Zaniechanie organu nie może być poczytane za przejaw złej woli, gdyż uwarunkowane jest czynnikami obiektywnymi. Wojewoda znajduje się w bardzo trudnej sytuacji w związku z olbrzymią skalą napływu wniosków cudzoziemców (np. w 2018 r. – 20080, w 2019 r. – 26854, w 2020 r. – 30226). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez sformułowanie: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Ponadto przy ustalaniu znaczenia komentowanego pojęcia należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie nie podejmuje działań charakteryzujących się koncentracją, względnie mają one charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się nadto, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady ekonomiki postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Jak wynika z akt administracyjnych strona skarżąca złożyła wraz z dokumentami wniosek (data wpływu do organu) 10 października 2018 roku. Z lektury akt administracyjnych wynika, że organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Pismami z 6 października 2020 r., 8 grudnia 2020 r., 12 stycznia 2021 r., profesjonalny pełnomocnik strony wniósł o wydanie decyzji w sprawie. W dniu 25 stycznia 2021 r. strona wystosowała ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz kolejny raz wniosła o wydanie decyzji w sprawie. Pismem z 2 lutego 2021 r. skarżący osobiście zwrócił się prośbą o umorzenie postępowania cyt.: "z uwagi na braki w poprzednim wniosku". Dnia 9 czerwca 2022 r. wpłynęła skarga na przewlekłość postępowania. W dniu zaś 22 czerwca 2022 r. organ przekazał ponaglenie strony na niezałatwienie sprawy w terminie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w Warszawie. W dniu 23 czerwca 2021 r. wydał postanowienie nr SOC-LPI.6151.1.8651.2018.PJ, mocą którego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na podstawie wniosku z 10 października 2018 roku. Organ zatem na tle prezentowanych okoliczności faktycznych dopuścił się przewlekłości postępowania (o czym orzeczono w pkt. I sentencji) - trwającej ponad trzy i pół roku na dzień wywiedzenia skargi, przekraczając przy tym dalece terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziane nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. W kwestii zaś oceny stopnia zaistniałej w sprawie przewlekłości postępowania, trzeba zauważyć, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). W kontekście twierdzeń organu wypada podkreślić, że braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia do takiej zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej i niepodejmowania czynności procesowych. Godzi się podkreślić, że organ nie powiadomił strony skarżącej o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie sprawy, co stanowi o naruszeniu normy art. 36 k.p.a. W takim stanie rzeczy Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W świetle stanowiska judykatury, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide np. postanowienie z 24 listopada 2020 r. sygn. II OZ 968/20, wyrok z 12 stycznia 2022 r. sygn. II OSK 2196/21), ocena ustania stanu bezczynności (lub przewlekłości) jest uwarunkowana nie tylko wydaniem aktu. Oczekiwana przez stronę skarżącą decyzja powinna nadto wejść do obrotu prawnego. W myśl art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy stronie skarżącej domagającej się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie, to ma ona prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności organu. Stanowisko to odpowiada wykładni przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a., wyrażanej w orzecznictwie jeszcze przed nowym unormowaniem instytucji bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, wprowadzonym z dniem 15 sierpnia 2015 r. ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658). Według tej wykładni, celem dyspozycji wynikającej z art. 149 § 1 p.p.s.a. powinno być takie ukierunkowanie działania organów administracji publicznej, aby strona nie została pozbawiona, bez własnej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności lub przewlekłości. W takim kontekście ocenić należy sytuację procesową, w której skarżący wnosi skargę na bezczynność po wydaniu decyzji, ale przed jej doręczeniem (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2017r. I OSK 675/16). Powyższe uwagi dotyczą również innego niż decyzja orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, w której wywiedziono skargę na przewlekłość postępowania. W realiach niniejszej sprawy, po wpływie w dniu 9 czerwca 2021 r. skargi na przewlekłość, organ wydał w dniu 23 czerwca 2021 r. postanowienie nr SOC-LPI.6151.1.8651.2018.PJ odmawiające wszczęcia na podstawie rzeczonego wniosku z dnia 10 października 2018 r. postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jednakże w aktach brak jest potwierdzenia doręczenia stronie skarżącej tego postanowienia, nie ma również żadnego dokumentu odzwierciedlającego techniczną czynność organu nadania tego dokumentu do strony skarżącej. Sąd dwukrotnie – skutecznie doręczonymi wezwaniami z 1 marca oraz 11 maja br. wzywał organ o nadesłanie dowodu doręczenia skarżącemu opisanego wyżej postanowienia z 23 czerwca 2021 roku, lecz organ pozostawił te wezwania bez odpowiedzi. Nie zachodzą zatem uzasadnione podstawy do przyjęcia przez Sąd, że komentowane postanowienie - co do swej zasady kończące postępowanie w sprawie - weszło do obrotu prawnego wywierając skutki prawne i stało się ostateczne. W tym stanie rzeczy, wobec braku informacji o ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie, Sąd nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania w tej mierze, lecz działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Rzeczą organu będzie przede wszystkim w pierwszym rzędzie ustalenie, czy wymienione wyżej postanowienie zostało skutecznie doręczone stronie skarżącej. Na mocy § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17). Działając na mocy cytowanego art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 zł, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2104/17, CBOSA). Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W ocenie Sądu, w przytoczonych wyżej okolicznościach, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości określonej w skardze, dalece przekraczającej przyznaną przez Sąd sumę pieniężną, było nazbyt wygórowane, zwłaszcza, że na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie można wyprowadzić zasady, że suma pieniężna ma walor odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego. Godzi się również podkreślić, że procedowanie organu odbywało się również w warunkach nasilenia pandemii COVID-19, co też obiektywnie wpłynęło na pracę organów. Wobec powyższego w tej części Sąd skargę oddalił (pkt V). O kosztach postępowania (pkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.