IV SAB/Wr 1232/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Prezesa Zarządu Z. Spółka z o.o. w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 3 października 2024 r. I. stwierdza, że Prezes Zarządu Z. Spółka z o.o. w C. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Prezesa Zarządu Z. Spółka z o.o. w C. do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 3 października 2024 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Prezesa Z. Spółka z o.o. w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z 29 XI 2024 r. P. P. (dalej "skarżący") zakwestionował bezczynność Prezesa Zarządu Z. sp. z o.o. w C. (dalej jako "[...]") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 3 X 2024 r. W skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania do załatwienia wniosku w terminie do 14 dni oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący wnioskiem z 3 X 2024 r., złożonym pocztą mailową, zwrócił się do Z. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "wynagrodzenia miesięcznego brutto K. W. z tytułu pełnienia funkcji członka Rady Nadzorczej Z. sp. z o.o. w C. oraz wskazania dokładnej daty jego powołania na członka Rady Nadzorczej". W odpowiedzi z dnia 15 X 2024 r. Z. wezwał skarżącego do wskazania powodów, dla których udostępnienie tych informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W ocenie skarżącego takie wezwanie było nieuprawnione i równoznaczne z bezczynnością w zakresie udzielenia informacji publicznej. Nadmienił, że ewentualna bierność wnioskodawcy w zakresie wykazania szczególnie istotnego interesu może stanowić podstawę do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, a nie pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżący podniósł, że bezczynność Z. jest oczywista i ma charakter rażący, bowiem Z. nie może się tu zasłaniać nieznajomością prawa czy jego błędną interpretacją. W odpowiedzi na skargę Z. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skarżący przedmiotowym wnioskiem realizuje interes indywidualny, a nie publiczny, zaś przepisy prawa chronią prywatność osób fizycznych. Skoro skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego, nie było – w ocenie Z. – podstaw do udostępnienia informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakresem sądowej kontroli objęte jest zatem także postępowanie organu w zakresie realizacji prawa dostępu do informacji, w tym informacji publicznej. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność Z. w zakresie udostępnienia informacji dotyczących daty powołania określonej osoby na funkcję członka Rady Nadzorczej oraz jej miesięcznego wynagrodzenia brutto z tego tytułu. Takie informacje stanowią informację publiczną określoną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.d i pkt 5 ustawy z dnia 6 IX 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022r., poz. 902), dalej: "UoDIP". Chodzi tu zatem o dane dotyczące osób sprawujących funkcje w podmiocie publicznym oraz o dane dotyczące majątku publicznego (wydatkowania środków publicznych). Zaznaczyć przy tym trzeba, że Z. sp. z o.o. w C. jest spółką publiczną (gminną), której wyłącznym udziałowcem jest Gmina Chocianów. Wbrew stanowisku Z. wnioskodawca nie musi wykazywać, że żądana przez niego informacja służyć ma realizacji przez niego interesu publicznego. Z treści UoDIP nie wynika, aby cel prywatny stanowił przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej. Nie wynika to w szczególności z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 UoDIP (określających zakres przedmiotowy pojęcia informacja publiczna), ani tym bardziej z art. 2 UoDIP, definiującego podmiot uprawniony do otrzymania informacji publicznej. Odmowa zastosowania wymienionych przepisów wyłącznie w oparciu o ustalenie, że zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłaby bowiem odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe (zob. wyrok NSA z 11 III 2025 r., III OSK 325/24 – publ. CBOSA). Sąd zwraca uwagę, że w przypadku dostępu do informacji publicznej interes publiczny realizuje się poprzez wynikającą z tej dostępności transparentność działania podmiotów publicznych i realną możliwość sprawowania dzięki temu kontroli społecznej. Rację ma przy tym skarżący, że niewykonanie wezwania do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego nie stanowi braku formalnego wniosku i nie uprawnia do jego pozostawienia bez rozpoznania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem odformalizowanym, a konieczność zawarcia w nim wszystkich elementów podania, zgodnie z art. 63 § 2-3a kpa (co musi mieć miejsce wtedy, gdy w sprawie ma być wydana decyzja), nie oznacza, że wykazanie szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego stanowi element formalny wniosku, skoro żadna norma prawna takiego wymogu formalnego nie przewiduje. Wykazanie (lub brak wykazania) szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego nie ma znaczenia dla dopuszczalności procedowania w sprawie, lecz dla oceny dopuszczalnego zakresu udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, a zatem dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zatem bierność wnioskodawcy we wskazaniu okoliczności, które potwierdziłyby istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji, może być uzasadnioną podstawą do wykazania przez organ braku takiego interesu tylko w drodze decyzji (wyrok z 24 V 2024 r., III OSK 1408/22 – publ. CBOSA). Co jednak najistotniejsze, w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku nie jest informacja wymagająca przetworzenia w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 UoDIP, tak więc brak było w ogóle normatywnych podstaw, by wymagać od skarżącego wykazywania szczególnej istotności jej przetworzenia dla interesu publicznego. "Informacja publiczna przetworzona" to taka informacja publiczna, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Może być też wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (zob. np. wyrok NSA z 4 III 2025 r., III OSK 1878/23 – publ. CBOSA). Tymczasem przedmiotem wniosku skarżącego było wynagrodzenie miesięczne konkretnego członka Rady Nadzorczej i data powołania go na tę funkcję. Nie sposób przyjąć, że udostępnienie tego rodzaju informacji wymaga przetworzenia. Co do sygnalizowanej w piśmie Z. kwestii ochrony prywatności, to tego rodzaju przypadek stanowić może podstawę ograniczenia dostępności do informacji publicznej na zasadzie art. 5 ust. 2 UoDIP. Wymaga to jednak wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 UoDIP, w której należy dokładnie wykazać spełnienie przesłanki z art. 5 ust. 2 UoDIP. Skoro zaś Z. takiej decyzji nie wydał, to pozostawał w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku skarżącego. Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok NSA z 11 III 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez skarżącego w dniu 3 X 2024 r. Skarżący we wniosku jednoznacznie zaznaczył sposób i formę, w jakich odpowiedź ma być udzielona. Z. miał 14 dni na udostępnienie informacji, względnie na zawiadomienie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego jak 2 miesiące - terminu udostępnienia informacji. Takie terminy rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyznaczają przepisy z art. 13 UoDIP. Z. nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, jak również nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia lub decyzji umarzającej postępowanie. Stwierdzić więc należy, że dopuszczano się bezczynności w podanym wyżej rozumieniu. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że terminy te powinny być traktowane jako bezwzględnie wiążące sąd. Należy zawsze brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał Z. do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni, gdyż taki termin wynika zasadniczo z przepisów UoDIP, tak więc należy go uznać za wystarczający. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynny będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że Z. w ustawowym terminie (pismem z dnia 15 X 2024 r.) udzielił odpowiedzi skarżącemu. Stanowisko to było jednak nieuzasadnione z uwagi na przyjęcie błędnej wykładni przepisów UoDIP . O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia i poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi).