IV SAB/Wr 1409/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze skargi małoletniego L. R.reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego T.J. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w zakresie wydania zaświadczenia na wniosek strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I sentencji wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony o wydanie zaświadczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej małoletniego L. R. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego T. J. kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi małoletniego L. R. reprezentowanego przez T. J. (dalej: Skarżący, Strona) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w rozpoznaniu wniosku Strony o wydanie zaświadczenia potwierdzającego złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w określonej dacie z uwzględnieniem art. 65 § 2 k.p.a. oraz innych dokumentów złożonych w sprawie o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt administracyjnych w dniu 24 grudnia 2024 r. do organu wpłynął wniosek Strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W dniu 27 stycznia 2025 r. do organu wpłynął wniosek Strony o wydanie zaświadczenia w opisanym na wstępie zakresie. Jednocześnie Strona wskazała, że przedmiotowy wniosek jest zwolniony z wniesienia opłaty skarbowej na podstawie części III poz. 21 pkt 9 załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej. Ponadto wskazała przepisy z których wynika jej interes prawny w wydaniu zaświadczenia. Pismem z dnia 5 czerwca 2025 r. – w związku ze złożeniem wniosku o wydanie zaświadczenia - organ wezwał Stronę do dostarczenia do organu dowodu uiszczenia opłaty skarbowej do właściwego organu podatkowego, to jest Prezydenta Miasta Wrocławia w wysokości 17 zł tytułem wydania zaświadczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem zwrotu wniosku. Strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w dniu 20 maja 2025 r. za pośrednictwem organu wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego polegającą na nierozpoznaniu jej wniosku z dnia 27 stycznia 2025 r. o wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącego. Strona wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącego, przyznanie Skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 500,00 złotych oraz zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w przypadku nieuwzględnienia wniosku o jej odrzucenie. Zauważył, że w sprawach dotyczących zaświadczeń wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych. Postanowieniem z 1 sierpnia 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 653/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę Strony na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia (pkt 1) i zwrócił z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz Skarżącego kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi (pkt 2) wskazując, że Skarżący nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a., bowiem przed złożeniem skargi nie wniósł ponaglenia. WSA wyjaśnił, że wprawdzie Skarżący nadesłał ponaglenie z 6 kwietnia 2025 r. wniesione na bezczynność organu w wydaniu zezwolenia na pobyt czasowy, jednakże ponaglenie to nie dotyczy sprawy objętej skargą, która odnosi się do bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o wydanie zaświadczenia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Skarżący, zaskarżając je w całości. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 2319/25 uchylił zaskarżone postanowienie. NSA uznał, ze skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożony został 27 grudnia 2024 r. Następnie, w dniu 27 stycznia 2025 r. cudzoziemiec zwrócił się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wobec bezczynności organu cudzoziemiec złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W odpowiedzi na wezwanie Sądu pierwszej instancji nadesłał ponaglenie z 6 kwietnia 2025 r. wniesione na bezczynność organu w wydaniu zezwolenia na pobyt czasowy, które nie odnosiło się do bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o wydanie zaświadczenia. NSA podkreślił, że wraz ze skargą kasacyjną przedłożone zostało pismo zatytułowane "WNIOSEK – ponaglenie" datowane 23 lutego 2025 r., w którym pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że składa ponaglenie i zwrócił się o wydanie zaświadczenia, zgodnie z wnioskiem z 27 stycznia 2025 r. Do ww. pisma dołączono urzędowe poświadczenie przedłożenia ww. pisma organowi. Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie przed wniesieniem skargi do sądu, skarżący zwrócił się do organu z ponagleniem, zatem spełnione zostały przesłanki określone w art. art. 53 § 2b p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo stwierdził zatem, że skarżący nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 37 § k.p.a. i niezasadnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jak bowiem wskazano powyżej skarga została poprzedzona ponagleniem, zgodnie z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W pierwszej kolejności wskazać należy, że czynność w postaci wydania zaświadczenia jest czynnością jednostronną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Dla dokonania powyższej czynności ustawodawca przewidział szczególny, rygorystyczny termin. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przewlekłość i bezczynność postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia podlega kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 8.p.p.s.a. Powyższe jest zbieżne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 891/19; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 81/17; w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 453/21; wyrok w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 165/21, wszystkie dostępne: w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Jak wynika z akt sprawy wraz ze skargą kasacyjną przedłożone zostało pismo zatytułowane "WNIOSEK – ponaglenie" datowane 23 lutego 2025 r., w którym pełnomocnik Skarżącego wyjaśnił, że składa ponaglenie i zwrócił się o wydanie zaświadczenia, zgodnie z wnioskiem z 27 stycznia 2025 r. Do ww. pisma dołączono urzędowe poświadczenie przedłożenia ww. pisma organowi w dniu 23 lutego 2025 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie przed wniesieniem skargi do sądu, Skarżący zwrócił się do organu z ponagleniem, zatem spełnione zostały przesłanki określone w art. art. 53 § 2b p.p.s.a. Ponadto w niniejszej sprawie zastosowania nie miały regulacje art. 100c oraz art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 167 ze zm., dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy). Podkreślenia wymaga, że wspomniany art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy reguluje bieg terminów załatwienia spraw w postępowaniu o udzielenie, cofnięcie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, jak również w postępowaniu o zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji. Z kolei zawierający te same regulacje – co wskazany art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – art. 100d wydłużył termin końcowy okresu, w którym regulacje ust. 1-4 mają obowiązywać, do 30 września 2025 r., następnie do dnia 4 marca 2026 r. Tym samym przepisy te nie normują biegu określonych w przepisach k.p.a. terminów załatwienia sprawy w postępowaniu wszczętym wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Zaprezentowane stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 784/23 i II OSK 785/23, publ. CBOSA). Skarga jest uzasadniona, gdyż - na dzień jej wniesienia – organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Strony o wydanie zaświadczenia. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Co istotne, w myśl art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 § 1 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Termin na wydanie zaświadczenia lub postanowienia w sprawie odmowy jego wydania, określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane w k.p.a. nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Jak wynika z powyższych przepisów, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia strona powinna uzyskać w ustawowym terminie zaświadczenie o żądanej treści, postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia lub postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Podkreślić także należy, że dopuszczalne jest przekroczenie terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a., jeżeli jest to uzasadnione wymogami postępowania wyjaśniającego. Niedochowanie tego terminu, a nawet jego wielokrotne przekroczenie może być bowiem uzasadnione koniecznością podejmowania określonych czynności przez organ, jednakże w przypadku niemożności załatwienia sprawy w wymaganym terminie, stosownie do treści art. 36 k.p.a., organ powinien wyznaczyć dodatkowy termin, podając przyczyny zwłoki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 625/21). Przekroczenie terminu z art. 217 § 3 k.p.a. usprawiedliwiać będzie także konieczność wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku, o ile, czynność procesowa organu podjęta zostanie w tym zakresie bez zbędnej zwłoki. Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i jest to stan, który powstaje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W sprawie z wniosku o wydanie zaświadczenie termin na załatwienie sprawy został określony w przywołanym wyżej art. 217 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie w dniu 27 stycznia 2025 r. do organu wpłynął wniosek Strony o wydanie zaświadczenia w zakresie opisanym na wstępie. Termin na załatwienie sprawy – zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a. – upływał zatem z dniem 3 lutego 2025 r. W ustawowym terminie wniosek Skarżącego pozostawiony został bez reakcji organu. W dniu 23 lutego 2025 r. do organu wpłynęło pismo z dnia 23 lutego 2025 r. w którym pełnomocnik Skarżącego wyjaśnił, że składa ponaglenie i zwrócił się o wydanie zaświadczenia, zgodnie z wnioskiem z 27 stycznia 2025 r. Mimo wniesionego ponaglenia, wniosek nadal pozostawiony został bez reakcji organu. W dniu 20 maja 2025 r. Skarżący za pośrednictwem organu wniósł skargę do Sądu. Na dzień wniesienia skargi wniosek Skarżącego o wydanie zaświadczenia nadal nie został rozpoznany. Powyższe stanowi, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez Stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd uznał zarazem, że stwierdzony stan bezczynności nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Okoliczności rozpoznanej sprawy cech takich nie wykazują, okolicznością znaną powszechnie jest fakt napływu znaczącej ilości wniosków legalizacyjnych, co przekłada się na terminy procedowania. Nadto mając na uwadze błędne przekonanie organu – wynikające z błędnej interpretacji prawa – co do zawieszenia biegu terminu na wydanie zaświadczenia, zaniechania organu nie mona kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie znalazł podstaw do przyznania Stronie sumy pieniężnej (nie uwzględnił wniosku Strony i oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość organu miały postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobowiązał do automatycznego wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej pozostawiając tę kwestię uznaniu sądu. Kierując się tym uznaniem Sąd wziął pod uwagę to, że przedmiotowa skarga na bezczynność dotyczy wydania zaświadczenia, które jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, o które wnosi wnioskodawca. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, zaświadczenie organu nie może stanowić podstawy prawnej dla uznania legalności pobytu cudzoziemca. Także istotne znaczenie ma fakt stwierdzenie bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów Sąd ocenił, że zastosowanie w sprawie dolegliwości pieniężnej, polegającej na przyznaniu od organu na rzecz Strony sumy pieniężnej, nie ma uzasadnienia. Wobec braku informacji o rozpoznaniu wniosku Strony o wydanie wnioskowanego zaświadczenia, zasadne stało się zobowiązanie organu do dokonania tej czynności w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co ma umocowanie w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.). Na koszty postępowania złożyła się kwota 100,00 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, kwota 480,00 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17,00 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.