IV SAB/Wr 184/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi N. Y. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził sprawę z wniosku strony skarżącej, która to przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 16 grudnia 2021 r. N. Y. (dalej: strona, skarżący), wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda) postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem strony z dnia 9 grudnia 2019 r. Podniosła, że czas trwania postępowania w sprawie przekracza kodeksowe terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym prowadząc do naruszenia art. 12 i art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Strona zarzuciła również naruszenie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu sprawy, skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie; 2. stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł; 5. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. W rozwinięciu tej argumentacji organ administracji odwołał się do ilości wniosków pobytowych, jakie cudzoziemcy złożyli do tego organu na przestrzeni lat 2018-2020 r. Zwrócił uwagę, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. Wyraził także pogląd, że sprawy trafiające do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych, indywidualnych przypadków. Wskazując na te wszystkie okoliczności Wojewoda uznał, że z wymienionych powodów termin załatwienia sprawy może być znacząco przesunięty w czasie względem złożenia dokumentów. Jednocześnie uznał, że przyczyny opóźnień, jako okoliczności niezależne od organu, nie uzasadniają przyjęcia rażącego naruszenia prawa w zakresie przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego ustawowych terminów załatwienia sprawy. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie warto nadmienić, że merytoryczną kontrolę skargi należało poprzedzić ustaleniem dopuszczalności skargi w warunkach jej wniesienia do sądu administracyjnego przed rozpoznaniem ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Zdaniem Sądu, sam tylko fakt poprzedzenia skargi wniesieniem ponaglenia wyczerpuje tryb w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a o przedwczesności (niedopuszczalności) tej skargi nie może świadczyć okoliczność, że skarga została złożona przed rozpatrzeniem tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 957/19 (CBOSA), w myśl którego, skarga na bezczynność (przewlekłość) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, CBOSA). Innymi słowy, prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, CBOSA). Przesłanką wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. jest bowiem w tym przypadku już samo wniesienie ponaglenia. Nie stwierdzając na tej podstawie formalnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd uznał, że przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie (w terminach wynikających z art. 35 k.p.a.), a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem. Wniosek strony wpłynął do organu w dniu 9 grudnia 2019 r. W tym samym dniu organ przedłużył termin załatwienia sprawy na 9 października 2020 r. (!). Pierwsze czynności procesowe ukierunkowane na załatwienie sprawy organ podjął w dniu 31 marca 2020 r. Wtedy to bowiem zainicjował procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094) oraz wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji wniosku poprzez przedstawienie, w terminie 30 dni, dokumentów wskazanych w wezwaniu (pismo z dnia 31 marca 2020 r.). Kolejne wezwania do uzupełniania dokumentacji wniosku organ skierował do strony w pismach z dnia – 26 maja 2020 r., 25 września 2020 r., 2 listopada 2020 r. oraz 13 grudnia 2020 r. Z adnotacji zawartej w piśmie z dnia 13 grudnia 2021 r. skierowanym wraz z ponagleniem do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wynika, że strona nie uzupełniła braków w dokumentacji, o jaką została wezwana w wezwaniu z dnia 2 listopada 2020 r. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika by organ zakończył postępowanie w sprawie poprzez wydanie decyzji lub w inny przewidziany prawem sposób. Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku strony, przy czym, przewlekłość ta nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwie, jako sprzeczny z zasadą szybkości postępowania należy ocenić sposób prowadzenia postępowania przez organ w okresie pomiędzy złożeniem wniosku a podjęciem pierwszej czynności procesowej z końcem marca 2020 r. W istocie bowiem przez około 4 miesiące nie były podejmowane w sprawie żadne czynności procesowe. Sąd oczywiście dostrzega, że już w dniu złożenia wniosku, tj. 9 grudnia 2019 r. organ przedłużył termin zakończenia postępowania w sprawie do 9 października 2020 r., niemniej, okoliczność ta zdaniem Sądu nie chroni organu przed zasadnością zarzutu przewlekłości. Jako naganną ocenić należy bowiem praktykę przedłużania przez organ terminu zakończenia postępowania już w dniu wpływu wniosku i to o kilkukrotność ustawowych terminów zakończenia postępowania w ramach procedury administracyjnej. W ocenie Sądu, przedłużenie terminu zakończenia postępowania w sprawie aż do dnia 9 października 2020 r. nie znajdowało uzasadnienia ani w przepisach prawa (stanowiąc nadużycie art. 36 k.p.a.) ani w okolicznościach podanych przez organ na uzasadnienie tej czynności. Co się tyczy dalszego etapu postępowania, to jakkolwiek czynności organu nie były podejmowane bez zbędnej zwłoki, to jednak dostrzec jednocześnie trzeba regularność w podejmowanych przez organ wezwaniach, jakie kierowane były do strony. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że organ wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji wniosku w piśmie z dnia 31 marca 2020 r., a potem w kolejnych pismach, tj. z dnia : – 26 maja 2020 r., 25 września 2020 r., 2 listopada 2020 r. oraz 13 grudnia 2020 r. Powyższe oznacza, że organ podejmował w tym czasie działania zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Co za tym idzie, nie uchylał się od załatwienia sprawy. Czynności te, jakkolwiek podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu to jednak nie nosiły znamion przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa. Takiego naruszenia, tj. o stopniu kwalifikowanym Sąd nie dostrzegł także na początkowym etapie sprawy, tj. pomiędzy datą złożenia wniosku a podjęciem pierwszej czynności procesowej. W ocenie Sądu, około 4miesięczna przewlekłość, jaka niewątpliwie wystąpiła na początkowym etapie postępowania nie jest na tyle duża by oceniać ją w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Ponadto, w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy nie można stwierdzić, że organ celowo unikał załatwienia sprawy z wniosku strony. Mając jednak na uwadze, że stan przewlekłości wystąpił, Sąd działając na podstawie art 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. stwierdził przewlekłość Wojewody w sprawie i uznał, że nie ma ona cech rażącego naruszenia prawa. W nawiązaniu do argumentacji podniesionej przez organ w piśmie z dnia 13 grudnia 2021 r. skierowanym do organu wyższego stopnia należy zauważyć, że okoliczność nieuzupełnienia przez wnioskodawcę wezwania nie może być podnoszona przez organ na usprawiedliwienie jego opieszałości, albowiem w takim przypadku rzeczą Wojewody było załatwienia sprawy w sposób wynikający z przepisów prawa i materiału dowodowego. Z uwagi na okoliczność, że dopiero po wniesieniu skargi organ wydał decyzję o odmowie udzielania zezwolenia na pobyt (decyzja z dnia 21 lutego 2022 r.) Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, o czym orzeczono jak w punkcie II wyroku. Zawarte w punkcie III wyroku orzeczenie Sądu o oddaleniu dalej idącej skargi odnosi się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej. W ocenie Sądu, żądanie to nie zasługiwało na uwzględnienie mając na uwadze fakt, że w sprawie Sąd nie stwierdził przewlekłości o charakterze kwalifikowanym. Niezależnie od tego argumentu należy zwrócić uwagę, że z treści art. 149 § 2 p.p.s.a wynika, ze ustawodawca przyznanie sumy pieniężnej pozostawił uznaniu Sądu, co oznacza, że przyznanie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Rozstrzygając sprawę Sąd miał na uwadze fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. - z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., z wyjątkami - ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny O kosztach postępowania (punkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.