IV SAB/Wr 188/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi T. Ź. na bezczynność Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w B. Sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w B. Sp. z o.o. w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 7 sierpnia 2015 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umarza, III. zasądza od Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w B. Sp. z o.o. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. T. Ź. (dalej skarżący) wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2015r. następnie ponowionym 9 czerwca 2016r. za pomocą poczty elektronicznej, wystąpił do Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji spółka z o. o. w B. o udostepnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na adres e- mailowy odpowiedzi na następujące pytania: - czy Spółka korzysta lub w ciągu ostatnich 12-miesięcy korzystała ze stałej pomocy prawnej udzielanej przez adwokata lub radcę prawnego? - w wypadku odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie, jakie są koszty roczne brutto oraz miesięczne brutto obsługi prawnej realizowanej na Państwa rzecz? - jaka część (podać w procentach) środków przeznaczanych na Państwa funkcjonowanie pochodzi ze źródeł publicznych (w tym samorządowych)? - czy wystąpiło, a jeśli tak to ile wyniosło łącznie zadłużenie brutto odbiorców usług komunalnych w obrębie działalności Spółki? - ilu łącznie dłużników z tytułu świadczonych usług komunalnych posiada Państwa podmiot oraz o ile osób/podmiotów wzrosło zadłużenie w relacji roku 2014 do roku 2013? Skarżący reprezentowany przez r.p. A. W. pismem z dnia 19 września 2016r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniósł o: 1) zobowiązanie organu reprezentującego bezczynny podmiot do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2) stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie, na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, 4) rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W uzasadnieniu podał, że współpracuje z organizacją pozarządową, która monitoruje między innymi wydatki publiczne przeznaczone na obsługę prawną i bada stan zaległości obywateli względem podmiotów publicznych. W związku z powierzonym zadaniem skarżący zwrócił się do bezczynnego podmiotu za pośrednictwem poczty elektronicznej (dwukrotnie) o udzielenie informacji publicznej. Wobec braku reakcji ze strony organu i konsultacji tego faktu z prawnikiem organizacji pozarządowej, skarżący zdecydował się powierzenie prowadzenia sprawy profesjonalnemu pełnomocnikowi. Podał, że w chwili wniesienia skargi organ zobowiązany do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 t.j. dalej skrót u.d.i.p.) pozostawał bezczynny mimo skierowania wniosku pod adres poczty elektronicznej. Wskazał na treść art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 183/13 i wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 26/13 precyzujące pojęcie sprawy publicznej. Zgodnie z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy (...) 3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (...). Powyżej wskazane przepisy, tezy z orzecznictwa oraz fakt, że spółka jest spółką komunalną dają podstawę do uznania, że żądana informacja jest informacją publiczną a skarżący podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Wskazał na art. 13 ust. u.d.i.p. zobowiązujący do udzielenia informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku. Także art. 14 ust. 2 tej ustawy oraz art. 16 zobowiązujące do udzielenia informacji publicznej lub odmowy jej udzielenia – w formie decyzji administracyjnej. Brak takiej reakcji organu jest stanem bezczynności. Według skarżącego, powyższe rozważania dają podstawę do uznania, że organ dopuścił się bezczynności, naruszając art. 13 u.d.i.p. Podał, że nawet udzielenie informacji po doręczeniu odpisu skargi nie powoduje niniejszego postępowania bezprzedmiotowym, gdyż skarga nie zawiera wyłącznie wniosku o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, a odnosi się do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i rozstrzygnięcia o kosztach prowadzonego postępowania. Stwierdził też, że w uzupełnieniu uzasadnienia dla pkt 2 podnieść należy, iż z uwagi na fakt, że od złożenia wniosku minęło już kilkanaście miesięcy, w ocenie skarżącego bezczynność obowiązanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedstawił również zasady obliczania kosztów postępowania i przepisy obowiązujące w tym względzie. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o umorzenie postępowania, nie obciążania jej kosztami postępowania, oddalenie wniosku o orzeczenie, że doszło do bezczynności strony przeciwnej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Spółka potwierdza, że oba wnioski o udostępnienie informacji publicznej złożone przez skarżącego trafiły na jej oficjalną elektroniczną skrzynkę podawczą. Wnioski te nie zostały przekazane do osób merytorycznie właściwych za opracowanie odpowiedzi, ani do osób odpowiedzialnych w Spółce. Wynikało to z przyczyn organizacyjno-personalnych, których ustalenie nastąpiło dopiero po otrzymaniu przez Spółkę przedmiotowej skargi drogą tradycyjną (za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego). Osoby obsługujące sekretariat Spółki (w tym oficjalną elektroniczną skrzynkę podawczą) nie zidentyfikowały przesłanych e-maili skarżącego jako wniosków o udostępnienie informacji złożonych w uregulowanym ustawowo trybie (trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej), co spowodowało ich usunięcie z skrzynki odbiorczej. Pracownica sekretariatu potraktowała tę wiadomości jako spam, i zamiast przekazać je dalej do właściwych osób, podjęła (samodzielną i niekonsultowaną z nikim) decyzję o ich usunięciu. Osoby obsługujące sekretariat nie miały wiedzy, doświadczenia, ani nie zdawały sobie sprawy z istotności tych pisma, a tym bardziej konsekwencji grożących zaniechaniem ich procedowania. Osoby odpowiedzialne w Spółce za udzielanie informacji publicznych o wnioskach i ich treści dowiedziały się dopiero po wniesieniu przedmiotowej skargi i przeprowadzeniu wewnętrznych wyjaśnień. Spółka niezwłocznie udostępniła żądane informacje publiczne. Spółka w odpowiedzi na skargę dołączyła pismo z dnia 12 października 2016r. stanowiące odpowiedź na wniosek o informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) obejmuje również bezczynność organów. W literaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015r., poz. 2058 ze zm.). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. – stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Jedynymi udziałowcami Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji spółka z o. o. w B. jest Gmina i Miasto Lwówek Śląski oraz Związek Międzygminny "[...]". Bez wątpienia jest to podmiot wykonujący zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) wobec tego jest zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Taką informacją jest wnioskowana informacja, dotyczy bowiem majątku publicznego. Przestawiając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że wniosek skarżącego z dnia 7 sierpnia 2015r. ponowiony 9 czerwca 2016r. za pomocą poczty elektronicznej powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Art. 13 u.d.i.p. stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ostatecznie wniosek został załatwiony w dniu 12 października 2016r. przez przesłanie skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej, a więc przed dniem rozpoznania skargi przez Sąd. W tej sytuacji brak było podstaw do orzekania przez Sąd w przedmiocie o jakim mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. Skoro bowiem organ, którego dotyczyła skarga na bezczynność w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego przed dniem orzekania przez Sąd zakończył owo postępowanie udzielając żądanej informacji, brak było podstaw do uwzględnienia żądania skargi w tym zakresie. Organ przestał bowiem pozostawać w bezczynności, a w sprawie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania wynikającego z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z innych przyczyn bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu powołanego zachodzi wówczas, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zajdą zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Sąd dokonując oceny, czy stwierdzona bezczynność Spółki nosi cechy rażącego naruszenia prawa uznał, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę, że zaliczenie do naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie oczywistego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, Spółce w tym zakresie nie można przypisać złej woli, skoro do bezczynności doszło z uwagi na brak wiedzy o wniosku. Trudno przyjąć, że wniosek skarżącego wysłany drogą elektroniczną został dostarczony do skrzynki odbiorczej Spółki. Skarżący nie przedstawił dowodu potwierdzającego, że wniosek jego został dostarczony do skrzynki odbiorczej adresata. Jeśli nawet by uznać, że wniosek został przesłany drogą elektroniczną to prawdopodobne jest stwierdzenie Spółki, iż doszło do jego usunięcia. Sąd uwzględnił również fakt, że po otrzymaniu skargi, Spółka udzieliła skarżącemu żądanej informacji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 201 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącemu zwrot wpisu w kwocie 100 zł, pomijając koszty zastępstwa procesowego w wysokości wskazanej w skardze – w kwocie 240 zł a także i koszty opłaty skarbowej od pełnomocnika w wysokości 17 zł. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stosownie zaś do art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (§ 2). Wyjątek od powyższej zasady uregulowany jest w art. 206 p.p.s.a., który – po zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) – stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W nowym brzmieniu powołany przepis obowiązuje od dnia 15 sierpnia 2015 r., kiedy to weszła w życie ustawa zmieniająca. Zatem w nowym stanie prawnym uznanie, że zaistniał uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części nie jest uzależnione od konieczności częściowego uwzględnienia skargi. Ustalenie, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek zależy od swobodnej oceny sądu. Ocena ta musi jednak uwzględniać wszystkie okoliczności, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że nakład pracy pełnomocnika był niewielki. Skarga została opracowana w sposób uniwersalny, bez specyfikacji dotyczącej sprawy (poza wskazaniem organu) co umożliwia składanie kolejnych skarg bez dodatkowego nakładu pracy (jak wynika z bazy CEBOS skarżący złożył ponad 40 skarg na bezczynność, wnioski zawierały te same pytania). Skarga nie precyzuje nawet z jakiej daty jest wniosek o udzielenie informacji, wynika to z załączonego pisma. Powołuje się na dwukrotne wezwanie w sprawie udzielenia informacji – brak jest dowodu na dwukrotne wezwanie o rozpoznanie wniosku. Podobnie jak skarga jest opracowane pełnomocnictwo – zawiera uniwersalną treść, z wykropkowaną linią na pisanie kolejnego podmiotu przeciwko, któremu jest wnoszona skarga. Powyższe stanowisko zostało przedstawione m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2016r., sygn. akt I OZ 903/16, z dnia 14 lipca 2016r., sygn. akt I OZ 686/16.