IV SAB/Wr 197/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie sędzia WSA Alicja Palus (spr.), sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. P. na przewlekłość postępowania Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2016 r. S. P. zwróciła się do Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w K. o udostępnienie informacji w następującym zakresie: 1. protokół z posiedzenia rady pedagogicznej z dnia 26 kwietnia 2016 r.; 2. protokół z posiedzenia rady pedagogicznej z dnia 29 czerwca 2016 r.; 3. załącznik nr 20 do protokołu z posiedzenia rady pedagogicznej z dnia 31 sierpnia 2015 r. bez podpisów nauczycieli; 4. procedurę rozpatrywania skarg na nauczyciela obowiązującą w Szkole Podstawowej nr [...] w K. w dniu 31 sierpnia 2015 r. Wnioskodawczyni w podstawie prawnej tak sformułowanego żądania wskazała przepis art. 61 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058). Jednocześnie zwróciła się w treści wniosku na podstawie art. 14 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy – o udostępnienie żądanych we wniosku informacji poprzez przesłanie skanów pocztą elektroniczną na podany adres e-mail. Odpowiadając na wniosek pismem z dnia 31 sierpnia 2016 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w K. poinformowała skarżącą, że nie jest możliwe udostępnienie wnioskowanych informacji w ustawowo określonym terminie, co jest związane z koniecznością przeanalizowania wskazanych w piśmie z dnia 18 sierpnia 2016 r. dokumentów z uwzględnieniem prawa do prywatności osób fizycznych i ochrony dóbr osobistych. Ponadto – wskazując na przepis art. 13 ust. 2 powołanej wcześniej ustawy o dostępie do informacji publicznej – Dyrektor poinformowała, że wnioskowane informacje zostaną udzielone niezwłocznie po przeprowadzeniu w/w analizy, najpóźniej do dnia 18 października 2016 roku. W dniu 17 października 2016 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w K. działając na podstawie art. 16 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podjęła decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w części, tj. w zakresie danych osobowych oraz prywatności osób wskazanych w: a) protokole z posiedzenia rady pedagogicznej z dnia 26 kwietnia 2016 r.; b) protokole z posiedzenia rady pedagogicznej z dnia 29 czerwca 2016 r.; c) załącznika nr 20 do protokołu z posiedzenia rady pedagogicznej z dnia 31 sierpnia 2015 r. bez podpisów nauczycieli. Decyzja została przesłana za pośrednictwem poczty na adres zamieszkania S. P. w dniu 18 października 2016 r. Ponadto – stosownie do żądania zawartego we wniosku z dnia 18 sierpnia 2016 r. – na podany adres e-mailowy w dniu 18 października 2016 r. przesłane zostały wnioskodawczyni opisane we wniosku dokumenty, po usunięciu z nich informacji, których ujawnienie mogłoby naruszyć dobra osobiste osób w nich wymienionych, w szczególności prawo do prywatności. S. P. powołując się na przepisy: art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) wniosła – pismem z dnia 12 października 2016 r. – do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na "bezczynność i przewlekłość postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K.". W petitum skargi zarzuciła Dyrektorowi Szkoły Podstawowej nr [...] w K. naruszenie art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 2, art. 12 ust. 2, art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 14 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764) przez nieudzielenie informacji publicznej, a następnie przedłużenie terminu wydania dokumentów. Formułując taki zarzut skarżąca wniosła o zobowiązanie obecnego Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi w celach prewencyjnych grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości ustalonej przez Sąd, zobowiązanie organu do ustalenia i ukarania pracownika winnego bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę S. P. wskazała m.in., że zgodnie z treścią art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są w szczególności władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w ust. 1 i 2. Jednocześnie skarżąca wyjaśniła – powołując się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie administracyjnym, że dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. Ponadto skarżąca wskazała w uzasadnieniu skargi, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie w sprawie jej udostępnienia, przy czym odmowa udostępnienia informacji publicznej, czy umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zwróciła też uwagę, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają żadnych wymogów, które powinien spełnić wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w przypadku informacji, która może być udostępniona niezwłocznie, udostępniana jest ona w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (art. 10 ust. 2 ustawy). Z powyższego wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, a osoba jej żądająca nie musi nawet w pełni być zidentyfikowana, tym bardziej, że nie musi wykazywać ani interesu faktycznego ani prawnego (o ile nie dotyczy udzielenia informacji przetworzonej). Nie ma również obowiązku powoływania się w jego treści na ustawę o dostępie do informacji publicznej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zawierać określenie przedmiotu żądania oraz wskazanie sposobu i formy udostępnienia żądanej informacji lub innych danych umożliwiających udostępnienie informacji. Ponadto w uzasadnieniu S. P. podała, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowany jest pogląd, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne ( a więc i nauczycieli), a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ponadto z przepisu art. 5 ust 2 ustawy wynika, że jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006r. (sygn. akt II SA/Wa 2043/05) znalazła się uwaga, iż informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, które organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. W ocenie skarżącej skarga, czy też opinia na jej temat została opracowana przez grupę nauczycieli, czyli osób pełniących funkcje publiczne; stała się też narzędziem służącym do dokonania oceny pracy skarżącej przy typowaniu nauczycieli do ograniczania zatrudnienia, miała służyć wyobcowaniu skarżącej z grona pedagogicznego oraz pozbawieniu jej pracy. Natomiast nieudostępnienie jej miało – zdaniem skarżącej – pozbawić ją możliwości wytoczenia procesu cywilnego. W uzasadnieniu skargi S. P. przywołała również przepis art. 107 § 1 kpa wskazując jednocześnie elementy strukturalne decyzji administracyjnej. W dalszej części uzasadnienia skargi S. P. wyjaśniła, że wniosek z dnia 18 sierpnia 2016 r. zawierał również prośbę o udostępnienie informacji publicznej w postaci dwóch protokołów z posiedzeń Rady Pedagogicznej, a zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych protokoły z posiedzeń rady pedagogicznej szkoły wraz z uchwałami i wnioskami odnoszą się bezpośrednio do działania podmiotu publicznego wykonującego powierzone mu zadania ze środków publicznych i dlatego podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Zdaniem skarżącej nie ma też wątpliwości, że procedura rozpatrywania skarg na nauczyciela obowiązująca w Szkole Podstawowej nr [...] w K. w dniu 31 sierpnia 2015 r. jest – w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej – informacją publiczną. S. P. zwróciła też uwagę na wynikające z powołanej ustawy uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych, wskazując jednocześnie, że w jej ocenie Dyrektor Szkoły nie miała podstaw do przedłużania terminu udostępnienia informacji publicznej o dwa miesiące ze względu na powołaną w piśmie z dnia 31 sierpnia 2016 r. konieczność przeanalizowania wskazanych dokumentów pod kątem ochrony dóbr osobistych i prawa do prywatności osób fizycznych. Skarżąca stwierdziła przy tym, że w treści wniosku z dnia 18 sierpnia 2016 r. zaznaczyła, że nie oczekuje podpisów osób pod skargą i interesuje ją wyłącznie sama treść skargi, a "zasłonięcie nazwisk nauczycieli nie wymaga dwóch miesięcy". Ponadto – zdaniem skarżącej protokoły same w sobie stanowią informację prostą i powinny być – co do zasady – udostępnione niezwłocznie, a takie czynności organu jak selekcja dokumentów i protokołów, ich analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej i przedłużenia terminu na podstawie art. 13 ust. 2 powoływanej ustawy, bowiem efektem takich czynności organu nie jest nowa informacja. Dodatkowo S. P. wskazała, że art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie podkreśla, że ograniczenie prawa do informacji publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, a do takich osób zalicza się nauczycieli. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 2 listopada 2016 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w K. wniosła o oddalenie skargi i wyjaśniła m.in., że zgodnie z wnioskiem skarżącej, żądane dokumenty zostały przesłane na jej adres e-mailowy w dniu 18 października 2016 r. po usunięciu z nich informacji, których ujawnienie mogłoby naruszyć dobra osobiste osób tam wymienionych, w szczególności prawo do prywatności. W tej części została wydana stosowna decyzja z dnia 17 października 2016r. która została przesłana pocztą na adres zamieszkania skarżącej w dniu 18 października 2016r. Dyrektor podkreśliła, że Dyrektor SP nr [...] w K. dochował terminu, który wskazał skarżącej w piśmie z dnia 31 sierpnia 2016 roku, zachowując tym samym termin określony w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Dyrektor wskazała także, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o przewlekłości. Skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej który następnie uzupełniła pismem z dnia 24 sierpnia 2016r. Dyrektor poinformował S. P., iż udzielenie odpowiedzi wymaga czasu, który nie przekroczy 2 miesięcznego terminu określonego w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca nie bierze pod uwagę, że Dyrektor Szkoły wykonuje także bieżącą pracę związaną z funkcjonowaniem Szkoły, zwłaszcza, że wniosek S. P. został złożony w szczególnym momencie, czyli tuż przed rozpoczęciem roku szkolnego kiedy podejmowanych jest szereg czynności związanych z należytym przygotowaniem placówki do przyjęcia uczniów i rozpoczęciem planowych zajęć. Uzasadniało to w ocenie Dyrektora przesunięcie terminu udzielenia odpowiedzi, który nie został sztywno ustalony na dzień 18 października 2016 roku jak twierdzi skarżąca. Data ta została wskazana jako najdalszy możliwy dzień udzielenia odpowiedzi. Jak wskazano powyżej okoliczność ta w żaden sposób nie uniemożliwiała skarżącej obrony jej praw przed Sądem albowiem mogła ona skorzystać z tego dokumentu w ewentualnym postępowaniu sądowym przez nią rozpoczętym. Co istotne w dotychczasowych postępowaniach sądowych skarżąca korzystała dotychczas z pomocy dwóch pełnomocników, trudno więc założyć, aby nie była ona należycie poinformowana o możliwościach procesowych w zakresie ww. dokumentu. W piśmie doręczonym Sądowi w dniu 24 listopada 2016 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu, skarżąca – konkretyzując przedmiot skargi – oświadczyła, że organ pozostaje przewlekły w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w stosunku do wniosku z dnia 18 sierpnia 2016 r. Ponadto w piśmie z dnia 8 grudnia 2016 r. S. P. powołała dodatkowe okoliczności, uzupełniające argumentację skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1066) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie przedstawionych okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi mimo rozważania w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej powyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności w sprawie, ale niezakończenia go – mimo ustawowego obowiązku – wydaniem stosownego aktu, lub prowadzeniu postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub podejmowaniu czynności pozornych czy też zbędnych. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy postępowanie jest prowadzone opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (tak w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu, z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 95/12, w Łodzi, z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 108/12, oraz w Warszawie, z dnia 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 260/12). W związku z tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej charakteru (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 202/13). Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o następujące kryteria: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego (zob. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 22 stycznia 2013 r., 28940/08, Lex Omega nr 1252838). W sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne prowadzenie postępowania dowodowego (co nie zawsze znaczy szybkie), zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I SAB/Ol 19/14, publ. dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd orzekając w sprawie dotyczącej skargi na przewlekłość postępowania organu, nie przeprowadza kontroli określonego aktu, czynności lub bezczynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie działał przewlekle czy też nie. Przy czym, w sprawie udzielenia informacji publicznej uznać należy, że przewlekłość postępowania może wystąpić jedynie wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Konieczne jest zatem wyjaśnienie, czy sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Regulacja dotycząca dostępu do informacji publicznej zawarta jest w powołanej wcześniej ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i służy realizacji konstytucyjnego prawa obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Z przepisu art. 1 wskazanej powyżej ustawy wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Ponadto – zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy – udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, wnioski, opinie podmiotów je przeprowadzających. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia takiej informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zwróciła się wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2016 r. do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K. im. [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie protokołów z posiedzeń rad pedagogicznych z dnia 26 kwietnia 2016 r. i z dnia 29 czerwca 2016 r. oraz załącznika nr 20 do protokołu z posiedzenia rady pedagogicznej z dnia 31 sierpnia 2015 r. bez podpisów nauczycieli i procedury rozpatrywania skarg na nauczyciela obowiązującej w Szkole Podstawowej nr [...] w K. w dniu 31 sierpnia 2015 r. Jednocześnie wniosła o udostępnienie powyższych informacji poprzez przesłanie skanów pocztą elektroniczną na podany adres e-mailowy. Należy zatem wskazać, że Szkoła Podstawowa nr [...] im. [...] w K. jest gminną szkołą publiczną, zatem dyrektor szkoły – zdaniem Sądu – spełnia kryteria ustawowe podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Istotne też jest – uwzględniając treść art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W tak określonych warunkach prawnych dokumenty wskazane we wniosku skarżącej z dnia 18 sierpnia 2016 r. skierowanym do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w K. – w ocenie Sądu – miały charakter informacji publicznej. Taka kwalifikacja protokołów z posiedzeń rad pedagogicznych jako danych publicznych potwierdzona została stanowiskiem judykatury przyjętym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2011 r. (sygn. akt I OSK 2291/11, Lex nr 1122884). Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 2 i art. 3 ust. 2 powoływanej ustawy prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, obejmuje również uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej, z tym, że w przepisie art. 5 ust. 2 ustawodawca wprowadza ograniczenie w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, a także w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Przewidziana w ustawie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji, do której stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym uzasadnienie decyzji odmownej powinno zawierać także imiona, nazwiska i funkcje osób, których ochrona dóbr spowodowała wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Ponadto z przyjętej w ustawie regulacji dotyczącej terminów udostępnienia informacji publicznej wynika, że zasadą jest udostępnienie informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, a ewentualna zwłoka musi mieć charakter niezbędny, uzasadniony np. żądaniem udostępnienia informacji w określony sposób lub w określonej formie (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05). W art. 13 ust. 1 omawianej ustawy określony został termin 14 dni do udostępnienia informacji publicznej, liczony od dnia doręczenia wniosku adresatowi. Termin ten ma zastosowanie nie tylko do udostępnienia informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 242/14, Lex nr 1534491). Dodatkowo należy też wyjaśnić, że zgodnie z poglądem prezentowanym w judykaturze administracyjnej, dopuszczalność skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest warunkowana poprzedzeniem jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia w toku instancyjnym ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (np. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Przedstawione powyżej okoliczności uprawniają Sąd do dokonania oceny zasadności skargi przy zastosowaniu kryterium legalności. Istotne jest, że uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który określa, że w takim przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art.149 § 1a jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe i prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 ww. ustawy sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. i 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Inaczej mówiąc, mając na uwadze przytoczone uregulowania prawne, przyjąć należy, że o przewlekłości w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. albo podejmuje czynności zbędne lub pozorne. Przy czym, dla zasadności skargi na przewlekłość postępowania nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Istotne też jest, że oceny przewlekłości postępowania podmiotu zobowiązanego dokonuje się według stanu faktycznego na dzień orzekania przez sąd, który zobowiązany jest również ocenić, czy w dacie wniesienia skargi, a następnie w dacie zamknięcia rozprawy podmiot, do którego skierowany był wniosek o udostępnienie informacji publicznej działał w sposób przewlekły. Sąd ma zatem obowiązek uwzględnienia zdarzeń, które powodują, że ewentualne zobowiązanie do wyeliminowania przewlekłości organu staje się zbędne, czy nawet niedopuszczalne. Sąd powinien oddalić skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi podmiot zobowiązany działał prawidłowo. Z materiału sprawy wynika, że S. P. w dniu 18 sierpnia 2016 r. skierowała do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w K., pismo zawierające prośbę o udostępnienie informacji w zakresie wskazanym we wniosku oraz w określonej w nim formie. Odpowiadając na wniosek pismem z dnia 31 sierpnia 2016 r. Dyrektor Szkoły poinformowała o niemożności udostępnienia wnioskowanych dokumentów w ustawowym terminie ze względu na konieczność ich zanalizowania w określony w piśmie sposób oraz wskazała – powołując się na przepisów art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – jako nieprzekraczalny termin udzielenia żądanych informacji dzień 18 października 2016 r. W tym dniu wnioskowane dokumenty, zanalizowane w sposób podany w opisanym powyżej piśmie zostały przesłane na adres e-mailowy wskazany przez S. P. we wniosku z dnia 18 sierpnia 2016 r., a w dniu poprzedzającym tj. 17 października 2016 r. podjęta została decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych osobowych oraz prywatności osób wskazanych w dokumentach objętych żądaniem wniosku. W uzasadnieniu decyzji wymienione zostały podmioty, których dobra podlegały ochronie. Decyzja została wysłana na adres zamieszkania wnioskodawczyni w dniu 18 października 2016 r. W konsekwencji okoliczności zaistniałych w rozpoznawanej sprawie od momentu doręczenia wniosku adresatowi do jego rozpatrzenia, czyli częściowego udostępnienia informacji i częściowej odmowy nie doszło – w ocenie Sądu – do zarzucanej przewlekłości. Istotne bowiem jest, że ustawodawca w przepisie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wcześniej powoływanej, modyfikuje zasadę udostępniania informacji publicznej bez zbędnej zwłoki oraz ustawowo zakreślony 14 dniowy termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej poprzez podjęcie odpowiedniej czynności materialno-technicznej (udostępnienie informacji) albo wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji w trybie art. 16 powoływanej ustawy. We wskazanym powyżej przepisie art. 13 ust. 2 omawianej regulacji określona została procedura mająca zastosowanie w sytuacji, gdy podmiot dysponujący informacją publiczną i zobowiązany do jej udostępnienia nie może dotrzymać terminu załatwienia sprawy w tym przedmiocie zastrzeżonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do postanowień ustawodawcy w takim przypadku podmiot – dysponent informacji publicznej i adresat wniosku o jej udzielenie powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie niemożności zachowania terminu przyjętego w przepisie art. 13 ust. 1 powoływanej ustawy z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym żądana informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, liczonym w sposób określony w art. 57 kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnieniem przekroczenia 14 dniowego terminu załatwienia sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej nie mogą być okoliczności dowolne, ale takie, które pozostają w bezpośrednim związku z charakterem i istotą żądanej informacji. Konstrukcja regulacji ustawowej w zakresie terminów załatwienia sprawy przyjęta w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej uprawnia do stwierdzenia, że są to terminy instrukcyjne, których upływ nie ma konsekwencji w sferze materialno-prawnej i które służą zdyscyplinowaniu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze administracyjnej, podzielonym przez Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie procedura, o której mowa w art. 13 ust. 2 powoływanej ustawy ma zastosowanie również do wydania decyzji odmownej a nie tylko do udostępnienia informacji (np. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Warszawa 2016; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r.; sygn. akt I OSK 423/16, cbois.nsa.gov.pl). Niektóre sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wymagają postępowania wyjaśniającego, które eliminuje możliwość – stosownie do reguły ustawowej – załatwienia ich bez zbędnej zwłoki, co wymaga zapewnienia podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji warunków czasowych zarówno dla prawidłowego przygotowania treści wnioskowanej informacji, jak i prawidłowej argumentacji decyzji odmownej. Materiał sprawy wskazuje jednoznacznie, że Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w K. po otrzymaniu wniosku skarżącej z dnia 18 sierpnia 2016 r. działała w sposób legalny – zgodny z dyspozycjami ustawodawcy, zawartymi w przepisie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zachowując 14 dniowy termin, liczony od dnia doręczenia wniosku, poinformowała pismem z dnia 31 sierpnia 2016 r. wnioskodawczynię o niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie art. 13 ust. 1 powoływanej ustawy, podając przyczyny zwłoki i nowy termin załatwienia sprawy, nie dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wskazany termin nie został przekroczony. W przedstawionych powyżej okolicznościach brak było – zdaniem Sądu – podstaw do uwzględnienia skargi. Uznając zatem, że w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w K. nie działała w sposób przewlekły, Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. H.B.31.05.2017 r.