IV SAB/Wr 32/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi S. T. na bezczynność Dyrektora C. Ośrodka Kultury w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora C. Ośrodka Kultury w C. do załatwienia wniosku skarżącego S. T. z dnia [...] r. (data wpływu) o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, iż w bezczynności Dyrektora C. Ośrodka Kultury w C. w powyższej sprawie brak rażącego naruszenia prawa; III. odstępuje od orzeczenia o wymierzeniu Dyrektorowi C. Ośrodka Kultury w C. grzywny; IV. zasądza od Dyrektora C. Ośrodka Kultury w C. na rzecz skarżącego S. T. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 19 listopada 2012 r. do Dyrektora C. Ośrodka Kultury w C., dalej organ/podmiot zobowiązany, wpłynął wniosek S. T., dalej skarżący, o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: wykazu osób zatrudnionych w C. Ośrodku Kultury na podstawie umów o pracę i umów cywilnoprawnych z podaniem nazwy stanowiska (umowa o pracę) i rodzaju wykonywanej pracy (umowy o charakterze cywilnoprawnym) oraz datą zatrudnienia (umowa o pracę) i częstotliwością świadczonych usług (umowy cywilnoprawne) a także wykazu osób świadczących pracę na rzecz C. Ośrodka Kultury na podstawie umów lub innych porozumień z powiatowym urzędem pracy w P. w okresie od grudnia 2010 r. do listopada 2012 r. Pismem z dnia 30 listopada 2012 r. organ w odpowiedzi na ten wniosek przedstawił wykaz osób zatrudnionych w Ośrodku Kultury. Wskazał, że informacje publiczne dotyczące: umów cywilnoprawnych z podaniem nazwy stanowiska (umowa o pracę) i rodzaju wykonywanej pracy (umowy o charakterze cywilnoprawnym) oraz datą zatrudnienia (umowa o pracę) i częstotliwością świadczonych usług (umowy cywilnoprawne) stanowią informację przetworzoną zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej ustawa. Zatem, skarżący powinien wykazać interes publiczny. Pouczył skarżącego, że nieudzielenie tej informacji w terminie 7 dni skutkować będzie pozostawienie wniosku w tym zakresie bez rozpatrzenia. Podał również, że zgodnie z Kodeksem pracy nie ma osób świadczących pracę na podstawie umów cywilnoprawnych. Wyjaśnił, że imię i nazwisko pozostałych pracowników oraz osób, które świadczą pracę na rzecz organu, objęte są ochroną danych osobowych. W odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia 27 grudnia 2012 r. skarżący wniósł o uzupełnienie żądanej przez niego informacji publicznej i wskazał, że istnieje podejrzenie popełnienia przestępstwa korupcji. Zatem wnioskowana informacja stanowi ważny interes publiczny z uwagi na podejrzenie wykorzystywania środków publicznych do celów prywatnych lub osobistych korzyści oraz świadome, niezgodne z prawem dysponowanie środkami z budżetu państwa i majątkiem, który jest dobrem publicznym. Pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. organ poinformował skarżącego, że nie jest właściwą instytucją do której należy zgłosić podejrzenie popełnienia przestępstwa. Skarżący pismem z dnia 5 grudnia 2012 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. zażalenie na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji, wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia wniosku w terminie, ustalenie osób odpowiedzialnych i pociągnięcie ich do odpowiedzialności w trybie art. 38 k.p.a. oraz podjęcie środków zapobiegających nieterminowemu i nieprawidłowemu udzielaniu informacji publicznych w przyszłości. Wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej termin jej udzielenia wynosi 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podniósł, że termin ten upłynął w dniu 3 grudnia 2012 r., a skarżący nie otrzymał żądanej informacji, ani decyzji odmawiającej jej udostępnienia, a także powiadomienia o powodach opóźnienia oraz o nowym terminie udostępnienia informacji, co stanowi naruszenie art. 13 ust. 2 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. Zarzut skarżącego, dotyczący udzielenie odpowiedzi niepełnej na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest niezasadny. Zdaniem organu skarżący nie wykazał interesu publicznego, wobec tego informacja przetworzona nie została mu udostępniona. Dodał, że skarżący wykazał taki interes po upływie 7 dniowego terminu wyznaczonego w piśmie organu z dnia 30 listopada 2012 r., a doręczonego w dniu 6 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a przywołanego przepisu. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej ustawa. Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielania informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. z 2000 r. Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Nie jest również wymagane poprzedzenie takiej skargi do sądu administracyjnego środkiem sprecyzowanym w art. 52 § 1 p.p.s.a., ponieważ nie dotyczy ona aktu ani czynności, dla skuteczności zaskarżenia których konieczne jest uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. wyraźnie odnosi się do aktów i czynności, a więc nie obejmuje bezczynności (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 557/10 oraz z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). A zatem, nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi, bowiem w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielania informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia. Jakkolwiek przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN , Warszawa 1996, s. 62-63). W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionej skargi jest bezczynność Dyrektora C. Ośrodka Kultury w C. w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, który wpłynął do organu w dniu 19 listopada 2012 r., dotyczącego udzielenia informacji publicznej w zakresie: wykazu osób zatrudnionych w C. Ośrodku Kultury na podstawie umów o pracę i umów cywilnoprawnych z podaniem nazwy stanowiska (umowa o pracę) i rodzaju wykonywanej pracy (umowy o charakterze cywilnoprawnym) oraz datą zatrudnienia (umowa o pracę) i częstotliwością świadczonych usług (umowy cywilnoprawne) a także wykazu osób świadczących pracę na rzecz C. Ośrodka Kultury na podstawie umów lub innych porozumień z powiatowym urzędem pracy w P. w okresie od grudnia 2010 r. do listopada 2012 r. W związku z tak sformułowanym żądaniem zadaniem Sądu było ustalenie, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy podmiot do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania. Niezbędne jest przy tym rozstrzygnięcie, czy dane, o których udostępnienie zwrócił się skarżący, stanowią informację publiczną, bowiem charakter żądanej informacji determinuje formę udzielonej odpowiedzi. Jak wynika z ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot, do którego został złożony wniosek, w zależności od tych okoliczności, zobowiązany jest: - udostępnić żądaną informację publiczną, w terminie wskazanym w art. 13 ustawy (w formie czynności materialno-technicznej), - wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 ustawy), bądź - wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 ustawy). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przedmiotowa ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje mogą zostać udostępnione. Ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że wyliczenie zawarte w powołanym przepisie nie ma wyczerpującego charakteru, niemniej jednak wskazuje na intencje ustawodawcy dotyczące określenia kategorii podmiotów objętych obowiązkiem udzielenia informacji. Wskazać należy, że C. Ośrodek Kultury jest samorządową instytucją kultury prowadzącą w szczególności działalność w zakresie upowszechniania kultury, działającą między innymi na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 406). Organizatorem tego ośrodka kultury jest Gmina C., a nadzór nad jego działalnością sprawuje Rada Miejska w C. Zgodnie z art. 14 w związku z art. 27 tej ustawy instytucja kultury z chwilą wpisu do rejestru uzyskuje odrębną od samorządu osobowość prawną i prowadzi samodzielnie gospodarkę finansową. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że C. Ośrodek Kultury, jako osoba prawna samorządu terytorialnego, mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, konkretnie w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zatem jest podmiotem zobowiązanym na gruncie tej ustawy do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 ustawy. W jego świetle, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Rzeczą oczywistą natomiast jest, że taka forma informacji publicznej może być udostępniona po uwzględnieniu ograniczeń wynikających z treści art. 5 ustawy. Zatem w świetle powyższej analizy bezspornym jest, że dane żądane przez skarżącego, mieszczące się w jego wniosku, są informacją publiczną w rozumieniu ustawy (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Ke 28/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 36/13). Okoliczność ta nie była zresztą przez organ kwestionowana. Natomiast, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Innymi słowy, wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać interes publiczny. Pojęcie “interesu publicznego" nie zostało zdefiniowane w ustawie i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednak w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Inaczej rzecz ujmując, działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Przenosząc zatem powyższe rozważania na grunt przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, stwierdzić należy, że informacje przetworzone, to takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz – a właściwie przede wszystkim – z formą owego przetworzenia. Stąd też za takie informacje uznać należy określony zbiór informacji prostych, których przetworzenie wymaga dokonania analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, środków finansowych i osobowych. Reasumując, informacja przetworzona jest jakościową nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci (por. wyrok NSA sygn. I OSK 2407/12 z dnia 9 stycznia 2013 r., wyrok WSA w Warszawie sygn. II SA/Wa 648/12 z dnia 5 czerwca 2012 r., publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zdaniem Sądu, zasadnie organ uznał, że w niniejszej sprawie żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Okoliczność, że do uwzględnienia wniosku konieczne jest wytworzenie z posiadanych informacji prostych informacji przetworzonej, uruchamia postępowanie polegające na ustaleniu, czy wnioskodawca spełnia przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, która jest warunkiem uzyskania informacji publicznej przetworzonej: czy jej uzyskanie jest istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r. o sygn. akt I OSK 1199/11, lex nr 1149133). W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że to podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest też zobowiązany do wykazania przesłanki ustawowej koniecznej do udzielenia informacji przetworzonej. W sytuacji gdy wnioskodawca nie wykaże, po wezwaniu, szczególnego interesu publicznego dla jej udzielenia organ powinien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy decyzję odmawiającą udzielenia informacji i w jej uzasadnieniu wykazać brak interesu o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Ke 28/12, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 51/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II SAB/Wa 22/11). Zatem stwierdzić należy, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, a organ jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca. Zgodnie natomiast z ust. 2 przywołanego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, organ obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy. Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności należy traktować przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12). Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdza, że podmiot zobowiązany był bezczynny w kwestii rozpoznania wniosku skarżącego, który wpłynął w dniu 19 listopada 2012 r., bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie udzielił lub nie udzielił w pełni informacji, której udostępnienia domagał się skarżący bądź nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia. Z akt sprawy wynika, że wprawdzie wezwał skarżącego do wykazania, że udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, jednak po uzyskaniu wyjaśnień skarżącego nie podjął właściwych działań mających na celu odpowiednie załatwienie wniosku, w szczególności zaś nie odmówił udostępnienia tej informacji. Wskazać należy, że dopiero w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że nie udostępnił skarżącemu żądanych informacji, bowiem nie wykazał on tej przesłanki. Skoro wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej pozostał bez stosownej reakcji ze strony podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, uznać należało, że organ pozostawał w bezczynności. Jednocześnie Sąd stwierdza, że wprawdzie organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, który wpłynął do organu w dniu 19 listopada 2012 r., lecz bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 149 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który wpłynął w dniu 19 listopada 2012 r. z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W szczególności uznając, że informacje, o które zwrócił się skarżący, mają walor informacji publicznych należy udzielić ich bądź odmówić ich udzielenia w formie decyzji administracyjnej. Podobnie należy postąpić jeśli podmiot zobowiązany uzna, że skarżący nie wykazał istnienia przesłanki udostępnienia informacji przetworzonej, jaką jest szczególna jej istotność dla interesu publicznego. Uznając natomiast, że w części udzielono odpowiedzi skarżącemu, zasadne byłoby wezwanie go do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie w jakim zakresie żąda on uzupełnienia udostępnionej informacji i załatwienia tak sprecyzowanego żądania stosowanie do powyższych wywodów Sądu.