IV SAB/Wr 339/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: S. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30. dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala skargę dalej idącą; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z 3 III 2025 r. S. V. (obywatelka F.) zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłość w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 11 I 2024 r. strona skarżąca złożyła osobiście w siedzibie organu wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W tym samym dniu organ odebrał od strony odciski linii papilarnych i wezwał o przedłożenie w terminie 30 dni dodatkowych dokumentów. Pismem z 5 II 2024 r. organ zwrócił się do właściwych służb o przedstawienie stanowiska w przedmiocie wniosku strony. Skarżąca, pismami z dnia 22 V i 26 VI 2024 r., przesłała organowi aktualne dokumenty, a następnie pismami z 26 VII i z 16 VIII 2024 r., wniosła ponaglenie. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenia terminu 30 dni na załatwienie sprawy, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 1 000 zł i rozpatrzenia skargi w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę, że mocą przepisów szczególnych wstrzymany został bieg terminów załatwiania spraw o udzielenie cudzoziemcom zezwoleń na pobyt. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Jak wynika z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 XII 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r., poz. 1079, ze zm.) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie wystąpił okres opieszałości, który kwalifikować należy jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Od momentu złożenia wniosku (11 I 2024 r.) do chwili wniesienia skargi na przewlekłość (3 III 2025 r.) minęło ponad 13 miesięcy. Odliczając nawet maksymalny ustawowy termin załatwienia sprawy (60 dni) oraz okres koniecznego oczekiwania na odpowiedź strony na wezwanie oraz na ewentualne stanowisko organów współdziałających (30 dni), stwierdzić należy, że okres przewlekłości wynosił w sprawie ponad 10 miesięcy. Stosownie do art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie do 30. dni, mając na względzie wniosek zawarty w skardze, charakter sprawy, okres zwłoki oraz dotychczas przeprowadzone czynności dowodowe. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W kontrolowanej sprawie przewlekłość nie miała wyżej określonego charakteru. Należy zaznaczyć, że odliczając ustawowy termin załatwienia sprawy oraz okres niezależnego od organu oczekiwania na stanowisko strony i innych organów okres przewlekłości wynosił w sprawie ponad 10 miesięcy. Biorąc pod uwagę powszechnie znane fakty związane ze znaczną ilością spraw udzielania cudzoziemcom zezwoleń na pobyt, opóźnienie tego rodzaju nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (wyrok NSA z 12 III 2025 r., II OSK 2064/24 – publ. CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości nie przemawiał za zasadnością przyznania sumy pieniężnej. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona. Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, to zgodzić się należy z tezą, że art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 III 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r., poz. 337, ze zm.) – dalej "ustawa pomocowa", przewidują wstrzymanie terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń na pobyt czasowy. Przepisy te jednak dotyczą zasadniczo obywateli Ukrainy, bowiem do tej kategorii cudzoziemców adresowana jest całość regulacji zawartej w ustawie pomocowej. Powołana ustawa nie reguluje natomiast sytuacji prawnej obywateli innych państw, a w szczególności nie przyznaje im ex lege prawa do legalnego pobytu, tak więc brak w tym przypadku ratio legis usprawiedliwiającego wstrzymanie terminów udzielania im zezwoleń. Co do powołanego przez organ orzecznictwa to faktem jest, że wcześniej wyrażane były stanowiska opowiadające się za rozszerzającą wykładnią art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej, jednak aktualnie wyrażany jest pogląd, że powołane przepisy nie znajdują zastosowania (zob. np.: wyrok NSA z 19 V 2025 r., II OSK 2930/24; wyrok NSA z 5 VIII 2025 r., II OSK 3107/24 – publ. CBOSA). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.