IV SAB/Wr 36/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Mata Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2020 r. sprawy ze skargi K. R. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Dyrektora Szkoły Podstawowej w K. do rozpoznania wniosku z dnia 5 grudnia 2019 r.; II. stwierdza, że Dyrektor Szkoły Podstawowej w K. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej w K. na rzecz skarżącego kwotę 117 (słownie: sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący K. R. wywiódł skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w K. (dalej jako organ, podmiot zobowiązany) w przedmiocie nierozpoznania wniosku z dnia 5 grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił podmiotowi zobowiązanemu naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Podnosząc powyższe zarzuty, wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt. 4 p.p.s.a., zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 3 dni od otrzymania odpisu wyroku, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz domagał się zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na poparcie skargi podniósł, że w dniu 5 grudnia 2019 r. przez platformę ePUAP złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co dowodzi urzędowe potwierdzenie przedłożenia wniosku. We wspomnianym wniosku zwrócił się o udostępnienie informacji na temat wysokości wynagrodzenia Dyrektora Szkoły Podstawowej za listopad 2019 r. oraz ilości odbytych delegacji w tym miesiącu. Jak zauważył, niewątpliwie wnioskowane informacje są informacjami publicznymi, ponieważ dotyczą kwestii gospodarowania majątkiem publicznym, a więc podlegają one udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 powyższej ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Oznacza to, że ustawowy ostateczny termin na udostępnienie informacji minął 19 grudnia 2019 r. Od tego czasu organ pozostawał w bezczynności. Wobec zignorowania wniosku i braku odpowiedzi w terminie ustawowym skarżący 23.12.2019 r. podjął próbę polubownego załatwienia sprawy i wystosował do Dyrektora informację o upływie ustawowego terminu oraz poprosił o udostępnienie informacji najpóźniej do dnia 13.01.2020 r., uwzględniając zarazem przypadający na ten czas okres świąteczny. Jednakże organ nie udzielił odpowiedzi i na to dodatkowe pismo w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o nieuwzględnienie i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o umorzenie postępowania ze względu na okoliczność, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ informacja publiczna w żądanym zakresie została udzielona. Ponadto organ wniósł o oddalenie wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ przyznał, że w dniu 5 grudnia 2019 r. skarżący złożył opisany wniosek o udzielenie informacji publicznej przez platformę ePUAP, a następnie w dniu 23 grudnia 2019 r. zwrócił się ponownie przez platformę ePUAP, do Dyrektora z pismem zawierającym informację o upływie w dniu 19 grudnia 2019 r. ustawowego terminu na udzielenie informacji publicznej oraz wskazującym kolejny termin na jej udzielenie do dnia 13 stycznia 2020 r. Jednakże ani wniosek z dnia 5 grudnia 2019 r., ani pismo z dnia 23 grudnia 2019 r. nie dotarły jednak do adresata, ponieważ Szkoła nie posiadała w grudniu 2019 r. wiedzy na temat możliwości dostępu do platformy ePUAP. Wniosek o dostęp do tej platformy został złożony przez Szkołę w listopadzie 2019 r., lecz do tej pory dostęp nie został aktywowany przez Ministerstwo Cyfryzacji. Dopiero po otrzymaniu skargi waz z załącznikami w wersji papierowej, Dyrektor uzyskał informację, że Szkoła dysponowała już platformą ePUAP. Niezwłocznie, tj. już w dniu 16 stycznia 2020 r., została udzielona odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w pełnym zakresie. W tym stanie rzeczy organ wniósł o nieuwzględnianie skargi i jej oddalenie w całości. Odpowiedź na wniosek zostałaby z pewnością udzielona, gdyby tylko Dyrektor miał wiedzę, że taki wniosek został złożony. Brak odpowiedzi nie miał charakteru celowego i zamierzonego, co potwierdza natychmiastowe udzielenie odpowiedzi na wniosek po otrzymaniu informacji o jego złożeniu. Zatem nie można stwierdzić, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Stąd też organ złożył alternatywny wniosek o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy, tj. ze względu na okoliczność, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ informacja publiczna w żądanym zakresie została udzielona. W związku z powyższym zdaniem organu bezpodstawny także staje się wniosek skarżącego o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednakże z ostrożności organ wskazał, że w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek, w którym Sąd mógłby odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarżącego, na podstawie art. 206 ustawy, nawet w przypadku uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej przywoływanej jako "u.d.i.p."), stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – przywoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej. Wniosek został zaadresowany do kierownika jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne z zakresu oświaty, która dysponuje majątkiem publicznym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Podmiotem reprezentującym szkołę jest jej dyrektor (art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe – Dz. U. z 2019 r. poz. 1148). Przedmiotem żądanej informacji jest wynagrodzenie dyrektora szkoły podstawowej. Nie ulega wątpliwości, iż żądana informacja stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Jak wynika z orzecznictwa, wynagrodzenie stanowi przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a zatem informację o majątku publicznym, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Nie jest to zresztą kwestia sporna między stronami. Wobec stwierdzenia, że organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, przystąpić należy do oceny, czy organ jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu na gruncie powołanej u.d.i.p. publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Celem skargi na bezczynność jest z kolei zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Skarżący w dniu 5 grudnia 2019 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w formie wiadomości mailowej, nadanej za pośrednictwem urzędowej platformy kontaktowej – to jest na adres skrzynki pocztowej organu za pośrednictwem platformy ePUAP. Strona skarżąca otrzymała zwrotne poświadczenie w postaci urzędowego potwierdzenia przedłożenia wniosku. Platforma ePUAP zatem była już aktywna w dacie przesłania tą drogą wniosku. Strony nie mogą odpowiadać za ewentualne zaniedbania organu lub brak wiedzy. Tym samym strona, która skierowała wniosek o udostępnienie informacji publicznej na funkcjonujący już elektroniczny adres urzędowy miała prawo oczekiwać odpowiedzi w podstawowym 14-dniowym terminie, wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Niedotrzymanie tego terminu powoduje, że po stronie zobowiązanego (organu) powstał stan bezczynności, skutkujący możliwością wniesienia przez uprawnionego (skarżącego) skargi na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Powyższe nie ma jednak podstawowego znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż organ pismem przesłanym drogą elektroniczną w dniu 16 stycznia 2020 roku udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji. Ustalenie takie skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem organ udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w zakresie żądania zobowiązania organu do udzielenia spornej informacji. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia jednakże sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce i czy miała ona charakter kwalifikowany (z rażącym naruszeniem prawa). Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności, wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi, więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, CBOSA). W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa bowiem okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny a przede wszystkim bezczynność nie była zamierzona. Wyjaśnienie organu nie może wprawdzie wpłynąć na kwestię stwierdzenia bezczynności, lecz świadczy o staraniu organu w przedstawieniu przyczyn opóźnienia, co należy wziąć także pod uwagę. Uwzględniając motywy działania organu nie można dopatrzeć się złej woli w procesie udostępniania skarżącemu żądanej informacji. Nie można zatem przyjąć, że bezczynność organu była spowodowana lekceważeniem podmiotu wnioskującego, czy też celowym przedłużeniem postępowania. Tym samym okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Orzeczenie o kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa 17 zł oparto na podstawie z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd wszakże odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania w pozostałej części tj. z tytułu zastępstwa procesowego, co uczynił na mocy art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Analiza tego ostatniego przepisu prowadzi do wniosku, że sąd administracyjny orzekając w zakresie kosztów postępowania działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy uzasadniające odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 206 p.p.s.a. nie konkretyzuje pojęcia "uzasadnionych przypadków", w których można odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, jedynie wymienia jeden z nich (świadczy o tym zawarte w przepisie sformułowanie "w szczególności"), dotyczący sytuacji, w której skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, toteż ich kwalifikacja należy ostatecznie w każdej sprawie do sądu. Można zatem zastosować go w przypadku częściowego uwzględnienia skargi, ale nie tylko. Stosując powołany przepis sąd musi zatem dokonać oceny opartej na swobodnym uznaniu, kształtowanym własnym przekonaniem, poczuciem sprawiedliwości oraz analizą okoliczności rozpoznawanej sprawy. Tymczasem, jak Sąd ustalił z urzędu, przed innymi wojewódzkimi sądami administracyjnymi w Polsce, zarejestrowano wiele spraw ze skarg na bezczynność, w których skarżący jest reprezentowany przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika - radcę prawnego, przy czym zachodzi daleko idąca zbieżność między sprawami. Są tożsame co do okoliczności faktycznych oraz prawnych i dotyczą bezczynności dyrektorów szkół (np.: II SAB/Ol 3/20, II SAB/Bd 5/20, II SAB/Bk 8/20, II SAB/Kr 9/20, II SAB/Rz 105/19, II SAB/Rz 131/19). Skarga w niniejszej sprawie jest zatem jest powtarzalna, nieskomplikowana, nie wymagająca nakładu pracy ze strony pełnomocnika. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli – tak jak w niniejszym postępowaniu – przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tej przyczyny, w takim trybie niniejsza sprawa została rozpoznana.