IV SAB/Wr 409/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi: D. Z. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego T. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 (słownie: trzy tysiące) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 16 sierpnia 2021 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 18 sierpnia 2021 r.) D. Z. (dalej: skarżący, strona), wniósł skargę na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu złożonego przez niego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W uzasadnieniu skargi podniósł, że od złożenia wniosku w lipcu 2018 r., mimo ponaglenia, organ nie podjął żadnej czynności w sprawie i stan taki trwa już ponad 3 lata. Czas trwania postępowania w sprawie uchybia kodeksowym terminom załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, prowadząc do naruszenia art. 8, 9 12, 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz czyniąc uzasadnionym zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie. Na tej podstawie skarżący wystąpił o: 1. stwierdzenie, że przewlekłości w prowadzeniu sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem strony; 2. stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł; 5. rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym; 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie i wskazał, że decyzję w sprawie wydano 27 sierpnia 2017 r. Dalej wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Dodał, że przepisy ustawy o cudzoziemcach zobowiązują organ do dokładnej weryfikacji zasadności udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia, a przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania stwierdzenia przewlekłości o charakterze rażącego naruszenia prawa organ wyraził pogląd, że dla uznania, że przewlekłość w rozpoznaniu sprawy ma charakter kwalifikowany nie wystarczy samo tylko przekroczenie terminu ustawowego, albowiem okoliczności tej powinno towarzyszyć jednoczesne wykazanie, że za taki stan rzeczy odpowiedzialność ponosi organ administracji publicznej. Zdaniem Wojewody, okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą ilością spraw przypadających na jednego pracownika są okolicznościami w pewnym stopniu niezależnymi od organu i jako takie mogą powodować opóźnienia w jego pracy. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie trzeba wyjaśnić, że merytoryczną kontrolę skargi należało poprzedzić ustaleniem dopuszczalności skargi w warunkach jej wniesienia do sądu administracyjnego przed rozpoznaniem ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Zdaniem Sądu, sam tylko fakt poprzedzenia skargi wniesieniem ponaglenia wyczerpuje tryb w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a o przedwczesności (niedopuszczalności) tej skargi nie może świadczyć okoliczność, że skarga została złożona przed rozpatrzeniem tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 957/19 (CBOSA), w myśl którego, skarga na bezczynność (przewlekłość) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, CBOSA). Innymi słowy, prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, CBOSA). Przesłanką wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. jest bowiem w tym przypadku już samo wniesienie ponaglenia. Dalej należy stwierdzić, że w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt I OPS 5/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchwała ta, jako dotycząca skargi na bezczynność, nie miała w ocenie Sądu zastosowania w sprawie dotyczącej skargi na przewlekłość. Uwaga Sądu wynika z faktu, że jak wynika z akt administracyjnych, jeszcze przed wniesieniem skargi bo w dniu 6 sierpnia 2021 r. Wojewoda Dolnośląski wydał decyzję zezwalającą stronie na pobyt czasowy na terytorium RP. Dodatkowo należy dostrzec, że we wspomnianej uchwale jest mowa o decyzji ostatecznej, tymczasem, wspomniana decyzja została - na skutek odwołania - zmieniona w zakresie daty końcowej tego pozwolenia na mocy decyzji z dnia 27 sierpnia 2021 r., co nastąpiło już po wniesieniu skargi. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi należy podnieść, że definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie (w terminach wynikających z art. 35 k.p.a.), a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem. Wniosek strony wpłynął do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu w dniu 23 lipca 2018 r. Organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył natomiast postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ale - co szczególnie należy zaakcentować - w czasie ustawowo zakreślonym na zakończenie postępowania administracyjnego nie podjął prawie żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do rozpoznania wniosku. Ponadto, wbrew obowiązkowi z art. 36 k.p.a., po upływie terminów z art. 35 § 3 k.p.a., organ nie powiadomił strony niezwłocznie o przyczynach niezałatwienia sprawy, nie wyznaczył przewidzianego terminu na zakończenie postępowania, ani nie poinformował o prawie do wniesienia ponaglenia. W aktach administracyjnych znajduje się wprawdzie pismo organu, w którym nowy termin zakończenia postępowania oznaczono na 23 stycznia 2019 r. (pismo z 5 października 2021 r.), jednak należy podkreślić, że dokument ten powstał ponad 2 miesiące po zainicjowaniu postępowania i powielono w nim termin wyznaczony pierwotnie, przy zainicjowaniu postępowania (termin ten wskazano po raz pierwszy również na 23 stycznia 2019 r. w piśmie z 23 lipca 2019 r.). Dlatego też nie sposób uznać, by organ właściwie zrealizował obowiązek niezwłocznego powiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy, wyznaczenia przewidzianego terminu na zakończenie postępowania i poinformowania o prawie do wniesienia ponaglenia. Jedynymi czynnościami podjętymi w sprawie było wyznaczenie pierwotnego terminu jej rozpoznania na 23 stycznia 2019 r. (pisma z 23 lipca 2019 r. i z 5 października 2018 r.) połączone z wezwaniem strony pismem z 5 października 2018 r. do uzupełnienia dokumentacji dotyczącej jej sytuacji mieszkaniowej, pobytowej i obowiązku szkolonego, wystąpienie do odpowiednich służb mundurowych o udzielenie informacji dotyczącej strony w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (pismo z 5 października 2018 r.) oraz przekazanie akt z ponagleniem organowi wyższego stopnia, co nastąpiło 11 sierpnia 2021 r., a więc już po wydaniu decyzji dotyczącej skarżącego (decyzje tę wydano 6 sierpnia 2021 r.). Co istotne, przedstawicielka ustawowa małoletniego wówczas skarżącego złożyła żądane dokumenty w październiku 2018 r., natomiast pismem z 19 października 2018 r. Komenda Wojewódzka Policji udzieliła informacji odnośnie do ewentualnego zagrożenia, jakie pobyt cudzoziemca na terytorium Polski mógłby stwarzać. Przedstawiona charakterystyka przebiegu postępowania w sprawie uzasadnia zawarty w skardze zarzut dotyczący przewlekłości postępowania, które na skutek opieszałych działań organu trwa zdecydowanie dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Nie do zaakceptowania w państwie prawa jest sytuacja, w której decyzja kończąca postępowanie przed organem pierwszej instancji zapada po upływie ponad trzech lat od zainicjowania postępowania, a zatem w czasie przekraczającym rażąco ustawowe terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, przy czym w toku postępowania nie występuje brak współdziałania wnioskodawcy, zaś organ nawet nie informuje strony o przyczynach tak znacznego opóźnienia, ani nie wskazuje przewidywanego terminu jej zakończenia. Konsekwencją takiego sposobu prowadzenia postępowania jest niewątpliwie naruszenie w sprawie przepisów art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. W sprawie, niewątpliwie doszło do naruszenia także art. 36 k.p.a. Organ, przed upływem dwóch miesięcy od złożenia wniosku nie poinformował bowiem strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, ani nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Normę z art. 36 k.p.a. Wojewoda Dolnośląski zrealizował dopiero na późniejszym etapie sprawy. Bez wpływu na ocenę wystąpienia przewlekłości kontrolowanego postępowania pozostają przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w tym w szczególności art. 15 zzs ust. 11, który został następnie uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r. Stan przewlekłości w sprawie wystąpił bowiem zarówno przed wejściem w życie art. 15 zzs ust. 11 wspomnianej ustawy, jak i po uchyleniu tegoż przepisu. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w punkcie II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie poprawia się, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie w dniu 27 sierpnia 2021 r., w punkcie III sentencji wyroku umorzono postępowanie w zakresie żądania zobowiązania organu do zakończenia postępowania. Orzeczenie w tym zakresie zostało wydane na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3.000 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w wyższej wysokości aniżeli przyznana przez Sąd, w punkcie V sentencji wyroku Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił dalej idącą skargę. O kosztach postępowania (punkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.