IV SAB/Wr 772/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk Sędzia WSA Andrzej Nikiforów po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 8 maja 2025 r. I. stwierdza bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 8 maja 2025 r., uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze do rozpoznania wniosku strony, o którym mowa w pkt I sentencji wyroku; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. S. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 8 maja 2025 r. Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 8 maja 2025 r., złożonym przez ePUAP, Skarżący powołując się na czynności kontrolne prowadzone przez organ w dniu 23 sierpnia 2022 r., a dotyczące robót budowlanych w zakresie przebudowy drogi gminnej w Trzcińsku oraz na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.), wystąpił o udostępnienie następujących informacji: posiadanych przez organ dokumentów potwierdzających istnienie drogi (w pojęciu ustawy Prawo budowlane) przed przystąpieniem do zgłoszenia i wykonania planowanych robót; potwierdzających wykonanie robót polegających na przebudowie przedmiotowej drogi (wskazujących jaka część np. w postaci procentowej pozostała po wykonaniu przedmiotowych robót budowlanych). Wnosił także o ujawnienie sposobu, w jaki zostało zakończone postępowanie kontrolne przed organem I instancji. Wskazał, że wg posiadanej wiedzy pierwotna "droga" nie istniała, a jej "istnienie" oparte było na symbolu "dr" oznaczającym sposób użytku gruntu na mapach geodezyjnych, a z treści protokołu sporządzonego podczas wizji wynika, że w toku prac nie pozostawiono jakiejkolwiek części pierwotnej substancji "drogi". Końcowo Skarżący wskazywał, że udostępnienie opisanych dokumentów pozwoli na ostateczne wyjaśnienie powstałych wątpliwości i potwierdzi prawidłowość działania organu nadzoru budowlanego w przedmiocie przeprowadzonych czynności kontrolnych. Strona wnioskowała o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wobec braku reakcji organu, pismem z dnia 26 maja 2025 r. Skarżący wywiódł skargę na bezczynność, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu wskazał, że przesłanką wnioskowania o wskazaną informację publiczną jest dążenie do ustalenia, czy organ działał zgodnie z prawem i nie naruszył praw inwestora jakim jest Starosta Karkonoski. Następnie powołał się na ustawowy termin udostępnienia informacji publicznej i obowiązki organu w przypadku przedłużenia tego terminu. Zaznaczał, że od dnia złożenia wniosku upłynęło 18 dni, a organ nie ustosunkował się do żądań Skarżącego, nie poinformował także o braku możliwości dochowania tego terminu. Wyjaśniał, że skarga w zakresie bezczynności w dostępie do informacji publicznej nie wymaga wniesienia ponaglenia. W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że w dniu 28 maja 2025 r. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia żądanych informacji. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone w trybie odwoławczym decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2025 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Organ wyjaśnił, że przekroczył termin na udostępnienie żądanej informacji, jednakże bez intencji naruszenia praw wnioskodawcy, powodem zwłoki była konieczność dokonania analizy wniosku Skarżącego, w tym w zakresie dopuszczalności jego procedowania na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozstrzygnięcie zostało wydane niezwłocznie, a opóźnienie miało charakter incydentalny i było podyktowane koniecznością zachowania zasady legalizmu. Z nadesłanych Sądowi akt sprawy wynika, że po uchyleniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzji organu z dnia 28 maja 2025 r. pismem z dnia 1 lipca 2025 r. Skarżącemu udzielono odpowiedzi na wniosek z dnia 8 maja 2025 r. Z treści pisma wynika, że w załączeniu udostępniono kopię protokołu sporządzonego w dniu 23 sierpnia 2022 r. przez organ nadzoru budowlanego w toku czynności kontrolnych oraz informację o sposobie zakończenia przedmiotowego postępowania kontrolnego przed organem I instancji. W tym zakresie organ wskazał na art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Natomiast w zakresie dalszych żądań – dotyczących istnienia drogi przed przyjęciem zgłoszenia robót budowlanych przez organ, w tym opinii geotechnicznej opracowanej na potrzeby sporządzenia projektu przebudowy drogi oraz dokumentów potwierdzających wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie przedmiotowej drogi oraz wskazał, że nie stanowią one informacji publicznej i nie znajdują się w posiadaniu organu. Poinformował, że zgodnie z przepisami dokumenty te mogą się znajdować w zasobach zarządcy drogi, do którego należy kierować wnioski o ich udostępnienie w trybie informacji publicznej. Wskazał także, że zgodnie z przyjętą w tym zakresie praktyką dokumenty przedłożone organowi nadzoru budowlanego w toku postępowania kontrolnego po jego zakończeniu są zwracane właścicielowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Strony z dnia 8 maja 2025 r. złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z zakresem kognicji wskazanym w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z bezczynnością organu administracji na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1238/16, orzeczenia dostępne w: Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 13 oraz powołane tam orzecznictwo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1209/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2005r., sygn. akt IV SAB/Wr 57/05, orzeczenia dostępne w CBOSA). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 139/20, dostępny w CBOSA). Zatem, milczenie organu przez całe 14 dni jest dowodem na to, że organ ten dopuścił się bezczynności. Jest to bowiem stan obiektywny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 44/21, dostępny w CBOSA). Z przywołanych stwierdzeń wynika, że w sprawie dotyczącej bezczynności organu należy ocenić, czy istniał obowiązek tego organu do rozpoznania wniosku strony w zakreślonym terminie oraz czy organ wywiązał się ze swojej powinności. Na tle zagadnienia dotyczącego informacji publicznej badanie to dotyczy ustalenia, czy podmiot będący adresatem wniosku strony jest ustawo zobowiązany do objętych wnioskiem działań, po drugie czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej i wreszcie, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że niewątpliwie organ jest podmiotem ustawowo zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony bowiem został wprost na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym na organy władzy publicznej. Odnosząc się do charakteru żądanej informacji wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających oraz informacja o majątku publicznym. Istotny w sprawie jest także zapis art. 4 ust. 3 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Zatem każdy podmiot wskazany w art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., będący w posiadaniu opisanych informacji publicznych ma obowiązek ich udostępnienia. Przy czym w kontekście definiowanej na wstępie rozważań Sądu bezczynności, w sytuacji braku posiadania żądanych dokumentów adresat wniosku jest obowiązany do poinformowania wnioskodawcy o tym fakcie w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. Zgodnie zaś z brzmieniem tego zapisu udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Jak wskazano na wstępie rozważań Sądu odpowiedź organu zobowiązanego na wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej powinna nastąpić, co do zasady w terminie 14 dni, chyba, że organ skorzysta z prawa do przedłużenia tego terminu, co w sprawie nie wystąpiło. Powinność ta odnosi się do prawem przewidzianych działań, czyli udostępnienia informacji jeśli mieści się ona w pojęciu informacji publicznej, odmowę jej udostępnienia jeśli podlega ona wyłączeniu na podstawie przepisów ustawy, umorzenia postępowania w przypadkach przewidzianych w ustawie ale także poinformowania wnioskodawcy o braku żądanych informacji lub też o tym, że nie mają one charakteru informacji publicznej. Brak reakcji organu w wyznaczonym terminie powoduje, że popada on w bezczynność. Potwierdza to jednolite w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2017r., sygn. akt I OSK 2512/15, orzeczenie dostępne w CBOSA). Nadto w przypadku stwierdzenia przez podmiot, do którego skierowano żądanie udzielenia informacji publicznej, że nie posiada tej informacji obliguje ten podmiot - tak jak i w przypadku żądania informacji niebędącej informacją publiczną – do pisemnego powiadomienia wnioskodawcy o tym fakcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02 i z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1644/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r., II SAB/Wa 103/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 listopada 2008 r., SAB/Ke 42/08; dostępne w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie zobowiązany do tego organ nie rozpoznał wniosku Skarżącego w zakreślonym ustawowo terminie 14 dni podpadając w bezczynność. W sprawie nie ma sporu, że informacje dotyczące przeprowadzonych kontroli i dokumentacja z tym związana stanowią informacje publiczne. Zatem podlegają udostępnieniu, co też nastąpiło, o czym organ poinformował Skarżącego pismem z dnia 1 lipca 2025 r., niestety już po upływie terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie jest sporne, że organ nie skorzystał z trybu wskazanego w art. 13 ust. 2 ww. ustawy, a zatem dopuścił się bezczynności. Co do dalszych żądań zawartych w piśmie Skarżącego z dnia 8 maja 2025 r., to trzeba stwierdzić, że organ nie wskazał z jakich powodów uznaje, że nie stanowią one informacji publicznych. Dane dotyczące stanu prawnego i faktycznego dróg publicznych lub będących we władaniu podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. taki charakter posiadają. Spór ten nie ma jednak w tej sprawie znaczenia, a to wobec wypowiedzi organu zawartej w piśmie z dnia 1 lipca 2025 r., że nie jest on w posiadaniu żądanych w tym zakresie danych. Twierdzenie to organ uzasadnił i brak podstaw do negowania tej wypowiedzi. Istotne z punktu widzenia złożonej skargi na bezczynność jest to, że o fakcie tym Skarżący winien zostać powiadomiony w terminie 14 dni, a organ obowiązkowi temu uchybił, gdyż stanowisko w przedmiocie wniosku Strony zostało przez organ ujawnione już po wskazanym terminie i wniesieniu skargi na bezczynność. Wobec przedstawionych okoliczności konieczne stało się stwierdzenie przez Sąd bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z dnia 8 maja 2025 r., co ma umocowanie w treści art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji orzeczenia. Jednocześnie zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle tego zapisu Sąd winien ocenić, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił przyjęty punkt widzenia i interpretację przepisów mających zastosowanie w sprawie. I jakkolwiek postępowanie organu było błędne, to nie sposób mu zarzucić złej woli, błąd dotyczył bowiem niewłaściwego odczytania przepisów, co wyklucza rażące naruszenie prawa. Nadto zwłoka organu nie była znacząca, gdyż już w dniu 28 maja 2025r. (sześć dni po terminie ustawowym) organ rozpoznał wniosek Strony i wydał decyzję, dalsze zaś postępowanie jest konsekwencją jej uchylenia przez organ wyższego rzędu. Mając na uwadze fakt, że w dniu wyrokowania przez Sąd organ rozpoznał wniosek Skarżącego zasadne stało się umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia 8 maja 2025 r., co ma umocowanie prawne w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Orzeczenie o kosztach ma umocowanie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Końcowo wskazania wymaga, że Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).