IV SAB/Wr 950/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. N. na bezczynność Wójta Gminy Malczyce w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 lutego 2025 r. I. stwierdza, że Wójt Gminy Malczyce dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wójta Gminy Malczyce do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wójta Gminy Malczyce na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z 28 lipca 2025 r. A. N. (dalej: skarżący) zakwestionował bezczynność Wójta Gminy Malczyce (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 20 lutego 2025 r. dotyczący działań gminy w związku z powodzią i stanem klęski żywiołowej 2024 r. Skarżący zaakcentował, że wnioskiem z 20 lutego 2025 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w ww. zakresie. Podkreślił, że we wniosku tym wymienił szczegółowo zakres oczekiwanej informacji i dokumentacji. Wskazał, że organ pismem z 3 marca 2025 r., powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poinformował o przedłużeniu terminu do udostępnienia informacji do 18 kwietnia 2025 r. Termin ten upłynął jednak bez wydania decyzji oraz udostępnienia informacji. Dopiero pismem datowanym na 15 kwietnia 2025 r. (nr ORG.1431.25.2025) organ odmówił realizacji wniosku, zarzucając nadużycie prawa do informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej. W jego sprawie organ ani takiej decyzji nie wydał, ani nie wskazał środków zaskarżenia, ani nie pouczył o przysługujących mu prawach. Zamiast tego skierowano do niego pismo o charakterze nieformalnym, niemające waloru prawnego, którego treść stanowi obejście przepisów prawnych. Zdaniem skarżącego, brak wydania decyzji, w sprawie wniosku w ustawowym terminie, mimo jego przedłużenia, wyczerpuje definicję bezczynności w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. Ponadto skarżący wskazał, że 25 lipca 2025 r. na profilu społecznościowym Wójta Gminy Malczyce opublikowano wpis, w którym sugerowano, iż korzystanie przez skarżącego z prawa do informacji publicznej "paraliżuje urząd", a życiowym celem skarżącego jest "utrudnianie pracy urzędu". Takie wypowiedzi mają, zdaniem skarżącego, charakter represyjny i stanowią niedopuszczalną formę represji wobec obywatela. Ostatecznie skarżący wniósł o: stwierdzenie bezczynności, nakazanie organowi udzielenie informacji, ukaranie organu za bezczynność oraz nakazanie zwrotu kosztów postępowania. Do skargi skarżący załączył publikacje Wójta Gminy Malczyce na portalu społecznościowym z 25 lipca 2025 r. W odpowiedzi na skargę organ podniósł (w szczególności), że skarżący 20 lutego 2025 r. złożył wniosek dotyczący działań gminy w związku z powodzią i stanem klęski żywiołowej 2024 r. Wniosek swoim zakresem obejmował dokumentację strat, protokoły sztabu kryzysowego, wnioski o pomoc, rozliczenia finansowe oraz korespondencję z instytucjami. Nie mógł on zostać rozpatrzony w terminie 14 dni, stąd wyznaczono nowy termin do udzielenia odpowiedzi. Po wnikliwej analizie wniosku oraz fakcie paraliżu związanego z wcześniejszymi wnioskami złożonymi przez skarżącego i jego małżonkę oraz fakt, że podczas pełnienia funkcji Wójta w latach 2015-2024 skarżący miał dostęp do tych dokumentów i na pewne zdarzenia miał wpływ będąc włodarzem, organ uznał, że dochodzi do nadużycia prawa i w takim też kontekście przygotował odpowiedź na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakresem sądowej kontroli objęte jest zatem także postępowanie organu w zakresie realizacji prawa dostępu do informacji, w tym informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej: u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. W myśl zaś art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Podkreślić należy, że z woli ustawodawcy obowiązek udostępnienia informacji publicznej realizowany ma być niezależnie od istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Jedynie w przypadku żądania informacji przetworzonej (tj. informacji, której udzielenie wymaga znacznego nakładu pracy wykraczającego poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego), jej udzielenie warunkowane jest wystąpieniem szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Dodatkowo, w myśl art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Wskazane powyżej regulacje wyznaczają zasadnicze ramy prawne, w ramach których realizowane jest prawo jednostki do uzyskania informacji publicznej oraz odpowiadający mu obowiązek organu do jej udzielenia. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność organu administracji publicznej (Wójta Gminy Malczyce) w zakresie udostępnienia informacji (dokumentów) dotyczących działań gminy w związku z powodzią i stanem klęski żywiołowej 2024 r. Tego rodzaju kwestie nawiązują wyraźnie do hipotezy art. 6 ust. 1 pkt 5 lit.c u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Jakkolwiek zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że prawo do informacji publicznej nie powinno być nadużywane, to jednak tego rodzaju sytuacje należy ograniczyć wyłącznie do przypadków skrajnych, gdzie okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że jedynym celem działalności wnioskodawcy jest swoiste nękanie organu. Wyraźny brak związku pomiędzy sytuacją wnioskodawcy a treścią żądanych informacji występujący w połączeniu z celowym i nieracjonalnym poszerzaniem zakresu przedmiotowego żądania oraz intensywnością składanych wniosków może uzasadniać tezę o nadużywaniu prawa do informacji publicznej. Przy okazji trzeba też zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażane jest stanowisko, że stwierdzenie w konkretnym przypadku nadużycia prawa do informacji publicznej nastąpić powinno w formie decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji, a nie w formie zwykłego pisma (wyrok z 21 stycznia 2025 r., III OSK 1895/23; wyrok z 24 stycznia 2025 r., III OSK 372/24, CBOSA). W niniejszej sprawie (analogicznie jak w sprawach o sygn. akt IV SAB/Wr 454/25, IV SAB/Wr 949/25) nie ma jednak podstaw do stwierdzenia nadużycia prawa. Treść żądania skarżącego jest wprawdzie obszerna (obejmuje dokumentację strat, protokoły sztabu kryzysowego, wnioski o pomoc, rozliczenia finansowe oraz korespondencję z instytucjami), jednak żądanie to jest zrozumiałe biorąc pod uwagę wskazane we wniosku okoliczności, które temu żądaniu towarzyszą. Skoro publicznie wskazano, że "dramatyczny" stan finansów gminy to "efekt działań poprzedniego Wójta" (jak wynika z załączanej do skargi publikacji Wójta na portalu społecznościowym z 25 lipca 2025 r.), to nie może dziwić chęć pozyskania przez skarżącego kompleksowej dokumentacji umożliwiającej weryfikację tego rodzaju zarzutów. Bez znaczenia jest przy tym, czy zarzuty wobec skarżącego zostały sformułowane na stronie oficjalnej urzędu gminy czy też na stronie, której administratorem jest osoba prywatna. W każdym przypadku skarżący uprawniony jest zwrócić się do organu o określoną dokumentację, jeżeli dotyczy ona spraw publicznych i jest w posiadaniu organu. Rację ma organ wskazując w odpowiedzi na skargę, że instytucja dostępu do informacji publicznej nie służy prowadzeniu polemiki z organem, w szczególności pozyskiwaniu od niego wcześniej niewyrażonych stanowisk, opinii czy ocen. Nie jest to jednak celem wniosku złożonego przez skarżącego. Jakkolwiek we wniosku tym skarżący zawarł pewne elementy polemiki, to jednak nie zmienia to faktu, że zasadnicza treść żądania obejmuje konkretne rodzaje dokumentów szczegółowo wymienionych we wniosku. Organ zobowiązany jest rozpatrzyć wniosek w trybie przepisów u.d.i.p., a zatem ocenić charakter żądanych informacji (czy jest to informacja publiczna, a jeśli tak, to czy przetworzona), biorąc przy tym pod uwagę ewentualne ustawowe ograniczenia w jej udostępnieniu (ochrona tajemnic, przepisy szczególne, istotny interes publiczny), koszty ewentualnego udostępnienia oraz techniczne możliwości organu. Dopiero w konsekwencji opisanej analizy wniosku możliwe jest zadecydowanie, czy informacja może być udostępniona oraz w jakim zakresie to uczynić. Zaniechanie tych czynności wiązać się będzie z odpowiedzialnością organu z tytułu pozostawania w bezczynności lub przewlekłości. Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z 11 marca 2015 r., I OSK 934/14, CBOSA). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez skarżącego 20 lutego 2025 r. Skarżący we wniosku dość precyzyjnie zakreślił zakres żądanej informacji. Organ miał zaś 14 dni na udostępnienie informacji, względnie na zawiadomienie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego jak 2 miesiące – terminu udostępnienia informacji. Takie terminy rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyznaczają przepisy z art. 13 u.d.o.p.. Tymczasem z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że organ – działając na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.o.p. – pismem z 3 marca 2025 r., przedłużył termin rozpatrzenia wniosku do 17 kwietnia 2025 r. Następnie 15 kwietnia 2025 r. poinformował skarżącego o uznaniu wniosku za nadużycie prawa. Ponieważ z wyżej opisanych powodów nie było w okolicznościach sprawy podstaw do uznania, że wniosek skarżącego stanowi nadużycie prawa, stwierdzić należało bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że terminy te powinny być traktowane jako bezwzględnie wiążące sąd. Należy zawsze brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni, gdyż taki termin wynika zasadniczo z przepisów u.d.i.p., tak więc należy go uznać za wystarczający. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając bezczynność lub przewlekłość organu sąd jednocześnie stwierdza, czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynny będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16, CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że organ w wyznaczonym terminie (pismem z 15 kwietnia 2025 r.) udzielił odpowiedzi skarżącemu. Stanowisko to było jednak nieprawidłowe, co wynikało z przyjęcia błędnej oceny prawnej. Tego rodzaju błąd nie uzasadnia przyjęcia, że bezczynność miała charakter rażący. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, CBOSA). W konsekwencji grzywna jak i suma pieniężna mogą być przyznane w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka sankcyjnego lub kompensacyjnego. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością wymierzenia organowi grzywny. Dlatego też, skarga w tym zakresie, została oddalona. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia i poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.