IV SO/Wr 10/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku "A" , sp. j. w O. o wymierzenie grzywny [...] Centrum Medycznemu sp.z o.o. w M. za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: I. wymierzyć [...] Centrum Medycznemu sp.z o.o. w M. grzywnę w kwocie 200 (słownie: dwieście ) złotych; II. zasądzić od [...] Centrum Medycznego sp.z o.o. w M. na rzecz wnioskodawcy kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. "A" sp. j. w O. (zwany dalej : stroną, skarżącym lub wnioskodawcą) zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o wymierzenie [..] Centrum Medycznemu sp.z o.o. w M. (zwanemu dalej: organem lub centrum medyczne ) grzywny za nieprzekazanie tutejszemu Sądowi skargi na bezczynność wraz z odpowiedzią i aktami sprawy. Wnioskodawca domagał się wymierzenia organowi grzywny w wysokości górnej granicy , wynikającej z art. 154 § 6 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), dalej jako p.p.s.a. . Uzasadniając wniosek strona wskazała, że skargę z dnia [...] października 2021r. wniosła w dniu [...] października 2021 r. (powinno być "2020 " – podkreślenie Sądu), za pośrednictwem organu, który nie wypełnił ciążącego na nim, wynikającego z art.54 § 2 p.p.s.a. , obowiązku przesłania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o niewymierzanie mu grzywny , przyznając ,że pismem z dnia [...] kwietnia 2021r. przekazał do Sądu skargę skarżącego wraz z aktami sprawy. , przy czym zrobił to niezwłocznie po otrzymaniu z Sądu pism z dnia [...] marca 2021r. Jednocześnie organ wskazał na przyczyny niedopełnienia terminu . W tym zakresie wyjaśnił, że jest spółką prawa handlowego z udziałem dwóch jednostek samorządu terytorialnego :Gminy M. i Powiatu M. Jego głównym przedmiotem działania jest działalność medyczna polegająca na prowadzeniu szpitala i przychodni. Poleceniami Wojewody wydawanymi w okresie od [...] września 2020r. do [...] marca 2021r. organ został zobowiązany do realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Na skutek czego organ stał się tzw. "szpitalem covidowym" i w okresie od września 2020r. do kwietnia 2021r. organ zmuszony był łączyć opiekę nad tzw. pacjentami covidowymi z zapewnieniem funkcjonowania innych oddziałów. Wymagało to ogromnych nakładów pracy i standardowa działalność organu uległa dezorganizacji ,zaś konieczność wprowadzenia szeregu nowych procedur bezpieczeństwa spowodowała ,że siły kadrowe zostały przekierowane na ten obszar. W takim stanie rzeczy , z uwagi na nadzwyczajne okoliczności , priorytetem w organie stały się wszelkie czynności związane ze zwalczaniem i przeciwdziałaniem pandemii. Powyższe skutkowało nie przesłaniem skargi skarżącego w ustawowym terminie , jednakże miały na wpływ okoliczności w żaden sposób niezawinione przez organ. Organ podkreślił ,że nie jest organem władzy publicznej , a przedmiot jego działalności sprawia ,że sprawy o udostępnienie informacji występują sporadycznie i na przestrzeni ostatnich kilku lat było ich zaledwie kilka. Końcowo organ podniósł, że wnioskodawca nie wykazał żadnych negatywnych konsekwencji opóźnienia organu , zaś nałożenie kary w nadzwyczajnych okolicznościach w jakich przyszło mu działać byłoby wysoce krzywdzące i sprzeczne z zasadami współżycia społecznego . W piśmie przewodnim z dnia [...] kwietnia 2021r. , którym przekazano skargę z dnia [...] października 2020r. ( wraz z aktami sprawy) na decyzję organu z dnia [...] września 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej , organ dodatkowo podniósł, że opóźnienie w przekazaniu skargi wynikało z faktu, że w związku z panującą sytuacją zagrożenia epidemiologicznego szpital decyzją Wojewody przekształcony został w szpital jednoimienny –covidowy, w wyniku czego nastąpiła konieczność przekierowania większości personelu do działań związanych z organizacją i udzielaniem świadczeń zdrowotnych. , celem przeciwdziałania epidemii. Braki osobowe wynikają również z faktu ,że duża grupa personelu jest od wielu miesięcy poddawana jest kwarantannie i izolacji. Pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2021r. wnioskodawca podtrzymał wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie do Sądu skargi, doręczonej organowi w dniu [..] października 2020r.Podniósł ,że organ winien był przekazać skargę do [...] listopada 2020r. , a uczynił to dopiero na wezwania Sądu w dniu [...] kwietnia 2021r. Wnioskodawca podkreślił ,że w sprawie powstało zaledwie 6 pism ,a zatem ich przesłanie do Sądu nie wymagało żadnych szczególnych działań . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., Sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Z kolei wysokość grzywny wskazanej w art. 154 § 6 p.p.s.a. określa się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Natomiast przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. przewiduje, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przy czym w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej, wypełnienie wskazanego obowiązku powinno nastąpić - stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej u.d.i.p.) - w terminie piętnastu dni od dnia otrzymania skargi. Przy czym wskazać należy , że niezastosowanie się do obowiązków określonych w cytowanym przepisie wystąpi zarówno w przypadku niepodjęcia przez organ administracji publicznej wszystkich wymaganych czynności, jak i w sytuacji ograniczenia się przez ten organ do wykonania tylko niektórych z nich, np. przekazania sądowi skargi i odpowiedzi na skargę, ale bez akt sprawy (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Kraków 2006, s. 145, a także postanowienia WSA w Poznaniu z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt III SO/Po 7/09 oraz WSA w Warszawie z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II SO/Wa 30/18, dostępne - podobnie jak wszystkie orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu - na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przytoczonych przepisów wynika więc ,że przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek oraz stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy. Dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art.21 pkt 1 u.d.i.p. przed rozpoznaniem wniosku o nałożenie grzywny, nie może przesądzać o braku przesłanek do jej wymierzenia, ani nie skutkuje oddaleniem tego wniosku, czy też umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego. A zatem fakt przekazania przez organ skargi wraz z aktami , nawet wtedy gdy nastąpiło to przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym . Podobnie, przyczyny które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi w zakreślonym przez prawo terminie oraz okres uchybienia, nie mają znaczenia dla możliwości wymierzenia grzywny, a mogą jedynie rzutować na jej wysokość (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 03 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 oraz postanowienia NSA: z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OZ 759/14; z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 489/14; z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt I OZ 429/13; z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt OZ 278/13, publ. www.cbois.nsa.gov.pl). W judykaturze przyjmuje się, że skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Dodać należy także, że sąd orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. W tym miejscu wymaga podkreślenia ,że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy więc także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (por. powołana uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009r., sygn. akt II GPS 3/09; postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt I OZ 45/13, publ. www.cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem fakt, że organ faktycznie naruszył przepisy prawa ( rangi ustawowej) przez nieprzekazanie skargi tutejszego Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie. Nie ma rację skarżący ,kiedy wywodzi ,że określony przez ustawodawcę termin 30 dni od dnia otrzymania skargi przez organ, wobec wpływu skargi do organu w dniu [...] października 2020r., upłynął z dniem [...] listopada 2020 r. ([...]) . Artykuł 21 u.d.i.p. będący w tej sytuacji zapisem lex specialis w stosunku do art. 54 § 2 p.p.s.a. , skrócił ten termin , zobowiązując organ do przekazania akt i odpowiedzi na skargę w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi . Oznacza to , że organ zobowiązany był przekazać skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy najpóźniej do [...] października 2020r. Podkreślenia wymaga również, że przywołany na wstępie przepis art. 54 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt1 u.d.i.p., statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi więc przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Obowiązek ten spoczywa na organie niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego została skierowana skarga, do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Zaakcentować przy tym należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd bada jedynie, czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1180/16; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 22 lipca 2016 r., sygn. akt IV SO/Wr 17/16, publ. www.cbois.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze oraz niesporne okoliczności sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał ,że przedmiotowy wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie , albowiem pozostaje poza sporem miedzy stronami, że ustawowy termin do przekazania przez organ skargi do sądu administracyjnego został przekroczony o prawie 6 miesięcy. Ustalając wysokość grzywny, Sąd wziął pod uwagę wskazane przez organ okoliczności związane z wyjątkową sytuacją zagrożenia epidemicznego i nałożonymi w związku z tym na organ ponadstandardowymi obowiązkami związanym ze zdrowiem publicznym. Przy gradacji nałożonych na organ obowiązków , przy jednoczesnym niedoborze pracowników, obowiązki związane z ochroną zdrowia ludzi w czasie epidemii , mającej zasięg globalny , muszą mieć z natury rzeczy charakter priorytetowy w stosunku do innych ustawowo nałożonych obowiązków . Przykładowo wskazać należy na obowiązujące w okresie od 20 czerwca do 8 sierpnia 2020r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020r. w sprawie ustanowienia ograniczeń i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ( Dz. U. 2020, poz.1066) ) , którego § 15 przewidywał ,że do odwołania wykonywanie zadań przez urząd administracji publicznej lub jednostkę organizacyjną wykonującą zadania o charakterze publicznym może podlegać ograniczeniu polegającym na wykonywaniu wyłącznie zadań niezbędnych do zapewnienia pomocy obywatelom. Wprawdzie w dacie złożenia przez wnioskodawcę skargi do sądu administracyjnego wspomniane wyżej rozporządzenie nie obowiązywało już , ale nie można tracić z pola widzenia przyczyn , z powodu których prawodawca wprowadził taką regulację i które to przyczyny de facto istniały co najmniej do wiosny 2021r. . Zważywszy na status prawny organu i przedmiot jego działalności , związany w całości z ochroną zdrowia obywateli. Wobec tego w okresie światowej epidemii zachowanie zwykłych zasad funkcjonowania i postępowania organu nie zawsze jest możliwe ,zaś kwestie związane z ustawowymi zobowiązaniami często ustępują takim wartościom jak zdrowie i bezpieczeństwo ludzi. Taki kontekst sprawy Sąd miał na uwadze przy określaniu wysokości grzywny .Jednocześnie Sąd uwzględnił okoliczność, że przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny, organ wypełnił obowiązek, a uchybienie terminu, nie było tak znaczne ( 6 miesięcy ), zaś strona nie poniosła negatywnych konsekwencji bezczynności organu w tym zakresie . Z tych powodów Sąd uznał, że grzywną adekwatną w przypadku niniejszej sprawy jest kwota 200 zł oraz że wymierzenie jej w tej wysokości służyć będzie realizacji zarówno funkcji dyscyplinującej, jak i represyjnej oraz prewencyjnej, zapobiegając popełnianiu w przyszłości podobnych naruszeń. Z tych względów, działając na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 154 § 6 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (punkt II sentencji).