IV SO/Wr 20/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy z wniosku R. P. o wymierzenie grzywny Marszałkowi Województwa D. za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddala wniosek w całości. Wnioskiem z dnia 21 marca 2016 r., podtrzymanym następnie w dniu 6 lipca 2016 r., R. P. (zwana dalej wnioskodawczynią, stroną lub skarżącą) wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o wymierzenie Marszałkowi Województwa D. grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w przedmiocie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej w postaci umów o świadczenie stałej obsługi prawnej województwa. Ponadto skarżąca wniosła o przyznanie jej od organu sumy pieniężnej w rozumieniu art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). W ocenie wnioskodawczyni organ przekazał skargę do tutejszego Sądu dopiero w dniu 8 marca 2016 r., a więc po terminie wynikającym z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.), który upływał z dniem 20 lutego 2016 r. W odpowiedzi organ przyznał, że w istocie przekazał akta sprawy z przekroczeniem ustawowego terminu z uwagi na ilość materiałów oraz przekonanie o dłuższym, trzydziestodniowym terminie na podjęcie wymaganych czynności. Nie wpłynęło to jednak na wydłużenie postępowania, ani na możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy. Poza tym organ podkreślił, że spóźnił się jedynie dziewięć dni, zaś wniosek o ukaranie został zgłoszony już po wykonaniu zaskarżonej czynności. W okolicznościach niniejszej sprawy nałożenie grzywny nie spełni wynikających z niej funkcji i stanowiłoby przekroczenie zasad współżycia społecznego i nieadekwatną retorsję dla organu. Z tej przyczyny organ wniósł o oddalenie wniosku w całości, a także zasądzenie od skarżącej kosztów zastępstwa prawnego. Zwrócił się również o dołączenie do niniejszej sprawy akt postępowania o sygnaturze IV SAB/Wr 57/16. Odnosząc się do stanowiska organu skarżąca wskazała, że złożenie wniosku w niniejszej sprawie było dopuszczalne i nie miało znaczenia, czy skarga została uwzględniona oraz czy przekroczenie terminu było nieznaczne. Sytuacja materialnoprawna przy tego typu regulacjach jest zerojedynkowa, tak jak przy obliczeniu terminu do wniesienia środków odwoławczych. Decyzja zaś o wysokości grzywny została powierzona sądowi (pismo z dnia 2 października 2016 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie zaś do treści § 2 tegoż przepisu - organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Mając na uwadze, że przedmiotem niniejszej sprawy jest dostęp do informacji publicznej, należało wziąć pod uwagę treść art. 21 pkt 1 u.d.i.p., będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem, przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Powyższa regulacja oznacza, że obowiązek przekazania przez organ skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ ten uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że w istocie nie jest organem administracji, czy nawet dysponentem żądanych informacji, czy też stwierdzi, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już samo żądanie strony skardze określonego biegu obliguje organ do uczynienia mu zadość. Dopiero Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny żądania i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem nawet trafne przekonanie, że skarga nie jest zasadna, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią do sądu administracyjnego. Jak już to wyżej podkreślono, wyłącznie Sąd jest władny do dokonania oceny skargi tak pod względem formalnym jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II OZ 799/11; z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OZ 495/10; z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 996/10; z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OZ 410/11). W związku z wprowadzeniem pośredniego trybu wnoszenia skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych ustawodawca przewidział w procedurze sądowoadministracyjnej instytucję mającą na celu zdyscyplinowanie organów uchylających się od obowiązku przekazania skargi. W takim przypadku, na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postępowanie o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 §1 p.p.s.a. jest odrębnym postępowaniem sądowym, wszczynanym na wniosek strony skarżącej w przypadku niewywiązania się przez organ z obowiązku przesłania do sądu skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę. Przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. instytucja wymierzenia grzywny ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu wypełnienie przezeń obowiązków procesowych, o jakich mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Obok funkcji dyscyplinującej polegającej na przymuszeniu organu do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, grzywna pełni także funkcję represyjną. Należy jednak zauważyć, że wymierzenie grzywny ma charakter uznaniowy, co oznacza, że sąd może, ale nie musi ją wymierzać. Kwestia ta pozostawiona została do uznania sądu. W/w przepis stanowi bowiem, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 tej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wobec użycia przez ustawodawcę sformułowania, że sąd "może" orzec o wymierzeniu organowi grzywny, Sąd przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego w przedmiocie wymierzenia grzywny jest obowiązany do uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, jej charakteru, przyczyn niewypełnienia obowiązków, czasu jaki upłynął od wniesienia skargi, tego czy organ ten obowiązek wypełnił przed złożeniem wniosku lub jego rozpatrzeniem i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu, a nadto czy ewentualna grzywna spełni swoje funkcje. Na fakultatywność orzekania grzywny przez sądy administracyjne zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (ONSA/WSA 2010/1/2), gdzie stwierdził, że obecna konstrukcja ustawowa jest w tej mierze elastyczna i dobrze dopasowana do zmiennych realiów praktyki. Sądy orzekają bowiem wysoką grzywnę, gdy uchybienie terminu było rażące, oddalają zaś wniosek, gdy niezachowanie terminu było usprawiedliwione okolicznościami konkretnej sprawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1230/13, z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt I OZ 344/11 oraz z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OZ 841/11). Podkreślić w tym miejscu należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania nie jest kwestia ustalenia, czy informacja objęta żądaniem skarżącej jest informacją publiczną, jak i prawidłowość reakcji strony przeciwnej na zgłoszone żądanie o udostępnienie informacji publicznej, czy też zasadności skargi na bezczynność tego organu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest tylko i wyłącznie prawidłowość wykonania przez w/w organ ustawowych obowiązków związanych ze skargą na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz możliwość zastosowania sankcji przewidzianej za ewentualne niewykonanie lub nienależyte wykonanie tych obowiązków. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowego postępowania stwierdzić należy, że nie budzi wątpliwości uchybienie przez organ obowiązkowi, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej wpłynęła do organu w dniu 8 lutego 2016 r. Oznacza to, że piętnastodniowy termin do jej przekazania wraz z odpowiedzią oraz aktami administracyjnymi upływał z dniem 23 lutego 2016 r. Organ jednak przesłał tę skargę do tutejszego Sądu wraz z wymaganą dokumentacją dopiero w dniu 3 marca 2016 r. (data stempla pocztowego zamieszczona na kopercie przesyłki). Z powyższych ustaleń wynika zatem, że w niniejszej sprawie przekazanie skargi przez organ nastąpiło wprawdzie z naruszeniem terminu określonego powołanym przepisem art. 21 pkt 1 u.d.i.p., tym niemniej Sąd nie może pomijać faktu, że przesłanie skargi nastąpiło z nieznacznym opóźnieniem w stosunku do terminu określonego tymże przepisem, a zatem realnie nie miało wpływu na możliwość rozpoznania sprawy i nie wywołało ujemnych skutków po stronie skarżącej. Nie można również pominąć, że wniesiona przez stronę skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 57/16. Zatem nieprzekazanie skargi w ustawowym terminie nie miało żadnego wpływu na fakt udostępnienia żądanych informacji publicznych. Zważyć także należało, że organ przekazał Sądowi skargę na bezczynność wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jeszcze przed otrzymaniem wniosku skarżącej o wymierzenie grzywny. Został on bowiem nadany w dniu 21 marca 2016 r., podczas gdy skargę wraz z wymaganą dokumentacją wniesiono w dniu 3 marca 2016 r. Sąd wziął również pod uwagą okoliczność, że opóźnienie organu w terminowym przesłaniu skargi mogło wynikać z faktu niewłaściwej interpretacji podstawy prawnej regulującej tryb przekazania skargi do sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe okoliczności wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny okazał się nieuzasadniony. Bezpodstawnym było również żądanie przyznania stronie sumy pieniężnej, która – w myśl art. 154 § 7 p.p.s.a. – może być przyznana wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku wydanego w sprawie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, nie zaś w sytuacji, gdy organ przekazał skargę wraz z odpowiedzią i aktami sprawy z uchybieniem ustawowych terminów. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd oddalił wniosek o wymierzenie grzywny organowi, działając na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 151 oraz art. 64 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się z kolei do żądania zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego na rzecz organu, należy jedynie wskazać, że koszty takie – w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a – przysługują wyłącznie wnioskodawcy i tylko w sytuacji kiedy jego żądanie zostało uwzględnione.