III CZP 103/89

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN Z. Marmaj (sprawozdawca).Sędziowie SN: G. Bieniek, K. Kołakowski.SentencjaSąd Najwyższy w sprawie z powództwa Wiesława K. przeciwko Okręgowemu Zarządowi Lasów Państwowych w S. o ustalenie nieistnienia należności po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Wojewódzki w Koszalinie postanowieniem z dnia 16 listopada 1989 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:"1) Czy przewidziany w § 21 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego (Dz. U. Nr 26, poz. 152 ze zm.) wyjątek, uzależniający powstanie prawa do lokalu zamiennego od należytego wykonywania obowiązków wynikających z umowy o pracę, odnosi się wyłącznie do dozorców i palaczy centralnego ogrzewania;2) w razie odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie - czy wymieniona w tym przepisie osoba, zobowiązana do opróżnienia mieszkania zakładowego, której przysługuje prawo do lokalu zamiennego, zachowuje to prawo po wejściu w życie ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - prawo lokalowe (Dz. U. Nr 21, poz. 124);3) kto - sąd w sprawie o ustalenie nieistnienia należności czy terenowy organ administracji państwowej wymieniony w art. 18 prawa lokalowego (jedn. tekst: Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165) - rozstrzyga spór dotyczący obowiązku opłacania czynszu najmu według stawki ustalonej dla danego lokalu lub podwyższonej o 300% stosownie do § 8 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe (Dz. U. Nr 40, poz. 230)?"podjął następującą uchwałę:1. Pracownikowi zajmującemu mieszkanie funkcyjne nie będącemu palaczem centralnego ogrzewania lub dozorcą, z którym przed dniem 1 stycznia 1988 r. zakład pracy rozwiązał za wypowiedzeniem umowę o pracę, przysługuje prawo do lokalu zamiennego; osoba ta wspomniane uprawnienie do lokalu zamiennego zachowuje po dniu 1 stycznia 1988 r., tzn. po wejściu w życie ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - prawo lokalowe. 2. Przewidziane w art. 18 prawa lokalowego uprawnienie terenowego organu administracji państwowej do ustalania w drodze decyzji wynagrodzenia za korzystanie z lokalu bez tytułu prawnego (a także czynszu najmu) ogranicza się do rozstrzygnięcia o tej należności przy uwzględnieniu powierzchni lokalu, jego wyposażenia i położenia. Rozstrzygnięcie o tym, czy osoba zajmująca lokal powinna opłacać to wynagrodzenie (lub czynsz podwyższony) następuje na drodze sądowej (art. 20 ust. 2 pr. lok. lub art. 189 k.p.c.).Uzasadnienie faktycznePrzedstawione do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu w trybie art. 391 k.p.c. zagadnienie prawne zrodziło się na tle następującego stanu faktycznego:Powód był zatrudniony w Ośrodki Remontowo-Budowlanym Lasów Państwowych w S. W czasie zatrudnienia zostało przydzielone mu mieszkanie funkcyjne. Pod koniec 1980 r. zakład pracy rozwiązał z powodem umowę o pracę w drodze wypowiedzenia, z przyczyn zawinionych przez pracownika. W związku z tym zakład pracy cofnął na początku 1981 r. przydział mieszkania funkcyjnego, przy czym będąc zdania, iż powodowi nie przysługuje prawo do lokalu zamiennego, lecz tylko do pomieszczenia zastępczego, ustalił wynagrodzenie za zajmowany lokal podwyższone o 400%, a od dnia 1 stycznia 1988 r. o 300% (§ 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 1984 r. w sprawie czynszów najmu lokali w budynkach położonych na terenie państwowych gospodarstw rolnych, przedsiębiorstw mechanizacji rolnictwa oraz państwowego gospodarstwa leśnego - Dz. U. Nr 33, poz. 179 oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe - Dz. U. Nr 40, poz. 230).Powód nie godząc się z poglądem, iż nie przysługuje mu prawo do lokalu zamiennego i że w związku z tym powinien opłacać wynagrodzenie podwyższone, zwrócił się do terenowego organu administracji państwowej o wydanie decyzji w tej mierze (art. 18 prawa lokalowego - jedn. tekst: Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165). Organy administracji państwowej pierwszej i drugiej instancji podzieliły pogląd zakładu pracy, iż powodowi nie przysługuje prawo do lokalu zamiennego i decyzją z dnia 1 sierpnia 1988 r. która stała się ostateczna, ustaliły, że powinien wnosić wspomniane wynagrodzenie za zajmowany lokal według stawek podwyższonych. Na podstawie tej decyzji dysponent mieszkania sporządził wykaz zaległych należności na sumę 182.622 zł i doręczył go powodowi, ten zaś wystąpił do Sądu Rejonowego w Szczecinku o ustalenie, że należność powyższa nie istnieje, bowiem wbrew odmiennemu poglądowi zakładu pracy oraz organów administracji przysługuje mu prawo do lokalu zamiennego, a w tej sytuacji nie jest zobowiązany - przed dostarczeniem mu takiego lokalu - do wnoszenia miesięcznego wynagrodzenia za zajmowany lokal według stawek podwyższonych (art. 20 ust. 2 pr. lok.).Sąd Rejonowy powództwo oddalił, a Sąd Wojewódzki - w związku z rewizją powoda - przedstawił Sądowi Najwyższemu przytoczone na wstępie zagadnienie prawne. Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:1. Według stanu prawnego wprowadzonego ustawą z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - prawo lokalowe (Dz. U. Nr 21, poz. 124), która weszła w życie od 1 stycznia 1988 r., byłemu pracownikowi zajmującemu mieszkanie zakładowe (dawniej funkcyjne), z którym stosunek pracy został rozwiązany przez zakład pracy, przysługuje prawo do lokalu zamiennego, gdy rozwiązanie tego stosunku nastąpiło z przyczyn nie zawinionych przez pracownika (art. 57 ust. 3 pkt 1 pr. lok. - jedn. tekst: Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165 ze zm.). W tym też przypadku osoba taka (b. pracownik) opłaca czynsz najmu lub wynagrodzenie za korzystanie z lokalu według stawek nie podwyższonych (art. 17 ust. 1 pr. lok.), aż do chwili dostarczenia mu lokalu zamiennego. Powołany art. 57 ust. 3 pkt 1 pr. lok. jednak nie odnosi się wprost do sytuacji objętej zagadnieniem prawnym, chodzi bowiem w niej o sprawę wszczętą przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - prawo lokalowe. Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 ostatnio wymienionej ustawy sprawy wszczęte przed dniem jej wejścia w życie i nie zakończone ostatecznymi decyzjami podlegają rozpoznaniu według dotychczasowych przepisów. Oznacza to, że odpowiedzi na pytanie, czy pracownikowi zajmującemu mieszkanie dawniej funkcyjne, z którym zakład pracy przed dniem 1 stycznia 1988 r. rozwiązał umowę o pracę w drodze wypowiedzenia z jego winy, przysługuje prawo do lokalu zamiennego, czy też do pomieszczenia zastępczego - należy poszukiwać w treści § 21 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego (Dz. U. Nr 26, poz. 152). Otóż przepis ten stanowi, że w razie rozwiązania stosunku pracy przez zakład pracy bez wypowiedzenia z przyczyn nie zawinionych przez pracownika lub w drodze wypowiedzenia - osobie takiej przysługuje prawo do lokalu zamiennego. Zasada ta nie odnosi się do dozorców i palaczy c.o. Ta grupa pracowników nie ma prawa do lokalu zamiennego także w sytuacji, gdy rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło w drodze wypowiedzenia przez zakład pracy, jeżeli wypowiedzenie to było następstwem wykonywania obowiązków dozorcy lub palacza c.o. Analiza tego przepisu (§ 21 ust. 1 pkt 2a) prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż pracownik nie będący dozorcą lub palaczem c.o. zajmującym mieszkanie funkcyjne, z którym umowa o pracę została rozwiązana przez zakład pracy utracił prawo do lokalu zamiennego tylko w sytuacji, gdy rozwiązanie umowy o pracę następowało bez wypowiedzenia, i to z przyczyn zawinionych przez pracownika. Rozwiązanie umowy o pracę przez zakład pracy nawet bez wypowiedzenia, lecz z przyczyn nie zawinionych przez pracownika, a także za wypowiedzeniem, nie pozbawiało pracownika zajmującego mieszkanie funkcyjne prawa do lokalu zamiennego. Tego nabytego prawa - stosownie do zasady ochrony praw nabytych - osoba taka nie traci w związku z wejściem w życie powołanej już ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - prawo lokalowe, która zagadnienie to unormowała w sposób odmienny (art. 57 ust. 3 pkt 1a). Wniosek o zachowaniu praw nabytych daje się wyprowadzić przede wszystkim z zasady niedziałania prawa wstecz oraz art. 4 ustawy z 16 lipca 1987 r. w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez ustawę z 7 kwietnia 1989 r. o zmianie ustawy - prawo lokalowe (Dz. U. Nr 20, poz. 108).Powyższe uwagi nie przesądzają jednak o wysokości czynszu (wynagrodzenia miesięcznego), jaki powinna płacić osoba zajmująca lokal dawniej funkcyjny, której przysługuje prawo do lokalu zamiennego, za okres do dnia 31 grudnia 1987 r., tzn. do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - prawo lokalowe. Otóż w myśl § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1984 r. w sprawie czynszów najmu lokali w budynkach położonych na terenie państwowych gospodarstw rolnych, przedsiębiorstw mechanizacji rolnictwa oraz państwowego gospodarstwa leśnego (Dz. U. Nr 33, poz. 179) kwestia wysokości czynszu (wynagrodzenia) została oderwana od unormowania zawartego w § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 czerwca 1974 r. W tej jednak mierze wypowiadał się Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 sierpnia 1987 r. III AZP 10/86 (OSNCP 1988, z. 7-8, poz. 89). Stosownie do treści uchwały, "osoba której został cofnięty przydział mieszkania funkcyjnego w budynku położonym na terenie państwowych gospodarstw rolnych, przedsiębiorstw mechanizacji rolnictwa oraz państwowego gospodarstwa leśnego, zachowuje uprawnienie do korzystania z tego mieszkania do czasu zrealizowania obowiązku dostarczenia jej lokalu zamiennego. Osoba ta ma obowiązek opłacania wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z tego lokalu w wysokości odpowiadającej czynszowi najmu, nie zaś według stawek zwielokrotnionych, określonych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 1984 r. w sprawie czynszów najmu..." (Dz. U. Nr 33, poz. 179).Uchwała powyższa zwalnia skład rozpoznający sprawę niniejszą od obowiązku ponownego rozważania tego zagadnienia. 2. Jeśli chodzi o drugie zagadnienie, a mianowicie, który organ - sąd, czy terenowy organ administracji państwowej - rozstrzyga (w razie sporu) o tym, czy osobie zajmującej mieszkanie zakładowe (dawniej funkcyjne) przysługuje prawo do lokalu zamiennego, od czego uzależniona jest wysokość czynszu lub wynagrodzenia miesięcznego - to już na wstępie należy podnieść, iż każdy z tych organów miałby do rozstrzygnięcia w istocie sprawę cywilną. Istotą sporu o prawo do lokalu zamiennego lub pomieszczenia zastępczego oraz o wysokość czynszu (opłat miesięcznych) jest uprawnienie do lokalu, a w konsekwencji o wysokość opłat. Jest to zatem typowa sprawa cywilna, powstała na tle cywilnoprawnej umowy o najem lokalu. Do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, nie zaś inne organy. Odstępstwo od tej zasady musi wynikać z przepisu ustawowego lub innego aktu normatywnego mającego oparcie w ustawie (art. 2 § 3 k.p.c.). Takiego zaś przepisu w omawianej kwestii brak. W szczególności przekazania takiego czy delegacji dla Rady Ministrów nie zawierają przepisy art. 15 ust. 4 oraz art. 17 ust. 5 pr. lok., na podstawie których to przepisów wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe (Dz. U. Nr 40, poz. 230 ze zm.). Wymieniona delegacja ustawowa upoważnia właściwy organ do określenia: wysokości stawek, zniżek i podwyżek, wysokości odsetek, właściwości organów do ustalania czynszu (wynagrodzenia miesięcznego) i trybu postępowania w tych sprawach, przeznaczania wpływów z czynszu i innych. Delegacja ta jednak nie zawiera upoważnienia do przekazania na drogę administracyjną rozpoznawania - w razie sporu - takich spraw cywilnych, jak o prawo do lokalu zamiennego, w związku z utratą prawa do lokalu funkcyjnego (zakładowego). Wypada podnieść, że w zakresie omawianej tu problematyki analogiczna delegacja, jak w art. 15 ust. 4 i art. 17 ust. 5 pr. lok. (jedn. tekst: Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165), istniała także uprzednio, tzn. przed zmianą prawa lokalowego ustawą z dnia 16 lipca 1987 r. Delegacja ta zawarta była m.in. w art. 12 ust. 3 pr. lok. według poprzedniej numeracji. Rada Ministrów wykonując to upoważnienie m.in. w rozporządzeniu z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego (Dz. U. Nr 26, poz. 152 - obecnie już nie obowiązującym) w § 21 ust. 3 jednoznacznie stwierdziła, że spory co do przyczyn rozwiązania stosunku pracy podlegają rozstrzygnięciu w trybie właściwym do rozpatrywania spraw o roszczenia pracowników ze stosunku pracy, przy czym do czasu rozstrzygnięcia takiego sporu postępowanie o opróżnienie mieszkania funkcyjnego ulega zawieszeniu. Okoliczność ta utwierdza, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż w sposób dorozumiany ustawodawca typowy spór cywilny, wymagający niekiedy rozległego postępowania dowodowego oraz znajomości przepisów z zakresu prawa cywilnego (w tym prawa pracy), powierzył organowi z natury rzeczy do tego nie przygotowanemu. Organom administracji państwowej - w zakresie omawianych tu spraw - ustawodawca powierzył tylko ten wycinek spraw cywilnych, które nie wymagają szczególnej wiedzy. Chodzi w szczególności o dokonanie pomiaru lokalu, stwierdzenie, w jakie urządzenia jest on wyposażony, jego położenie itp. i na tej podstawie określenie w formie decyzji wysokości czynszu lub wynagrodzenia miesięcznego za korzystanie z lokalu. Istnieją sytuacje, w których jest oczywiste, że osobie zajmującej lokal nie przysługuje prawo do lokalu zamiennego. Przykładem tego jest samowolne zajęcie lokalu, zajmowanie lokalu po orzeczeniu eksmisji przez sąd z przyczyn określonych w art. 45 ust. 1 pr. lok. i inne. W takich i podobnych sytuacjach terenowy organ administracji państwowej może określić w formie decyzji czynsz zwielokrotniony lub zwielokrotnione wynagrodzenie miesięczne. Organ ten nie jest natomiast upoważniony do rozstrzygania sporów między byłymi stronami stosunku pracy o okolicznościach rozwiązania stosunku pracy i o prawie do lokalu zamiennego (pomieszczenia zastępczego). Spory bowiem na tym tle nie zostały przekazane na drogę postępowania administracyjnego. Przepisy art. 15 ust. 4 i art. 17 ust. 5 jako normy zawierające odstępstwo od zasady rozpoznawania spraw cywilnych przez sądy powinny być wykładane ściśle nie zaś rozszerzająco. 3. W sprawie niniejszej, na tle której powstało zagadnienie prawne, rozbieżność poglądów między osobą zajmującą mieszkanie zakładowe (dawniej funkcyjne) i dysponentem tego mieszkania dotyczyła nie kwestii pomieszczeń lokalu, jego wyposażenia, położenia itp., do rozstrzygnięcia których właściwy był terenowy organ administracji państwowej w myśl § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. Rozbieżność dotyczyła tego, jakie uprawnienia w zakresie lokalu (zastępczego czy zamiennego) przysługują b. pracownikowi. Jak już podniesiono, kwestia ta - z oczywistym przekroczeniem właściwości - została rozstrzygnięta ostateczną decyzją terenowego organu administracji państwowej. Wspomniana decyzja została wydana nie tylko w sprawie, w której organ administracji nie był właściwy, ale jest ona także merytorycznie wadliwa. Otóż, jak wspomniano, rozwiązanie stosunku pracy oraz stosunku najmu lokalu funkcyjnego miało miejsce na początku 1981 r. Wynika z tego, że stosownie do dyspozycji art. 68 ust. 2 pr. lok. (jedn. tekst: Dz. U. z 1987 r. Nr 30 poz. 165 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - prawo lokalowe, sprawa powinna być rozpoznana przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Wbrew temu decyzje administracyjne zostały wydane na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 1 pr. lok. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1988 r., które to unormowanie w zakresie prawa do lokalu zamiennego w sposób zasadniczy różni się od unormowania dotychczasowego, obowiązującego w chwili rozwiązania stosunku pracy i stosunku najmu i jest w konkretnym stanie faktycznym (to nowe unormowanie) mniej korzystne dla osoby zajmującej lokal d. funkcyjny. W konkluzji należy uznać, że spory między najemcą mieszkania zakładowego i dysponentem tego mieszkania na tle okoliczności rozwiązania stosunku pracy i prawa do lokalu zamiennego są sprawami cywilnym, należącymi do kompetencji sądów powszechnych. Spór ten może zostać rozstrzygnięty w procesie o ustalenie nieistnienia należności objętych wykazem zaległości (art. 20 ust. 2 pr. lok.) lub na skutek powództwa o ustalenie wniesionego przed wszczęciem postępowania o wspomnianą należność (art. 189 k.p.c.).Z powyższych względów Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji uchwały.