II AZP 13/89

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN Z. Marmaj (sprawozdawca).Sędziowie SN: A. Gola, K. Kołakowski, W. Łysakowski, M. Sychowicz, J. Sokołowski, M. Zakrzewska.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej, T. Kozy, po rozpoznaniu wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 1989 r. o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego:"Czy uprawnienie właściciela lokalu do zamieszkania w tym lokalu (art. 28 ust. 1 i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - prawo lokalowe - Dz. U. z 1983 r. Nr 11, poz. 55) wyłącza uprawnienie najemcy lokalu do korzystania z powierzchni ponadnormatywnej za zapłatą podwyższonego czynszu nawet wówczas, gdy w sprawie organ administracji nie zastosował trybu określonego w art. 39 ust. 1 tej ustawy?"podjął następującą uchwałę:W okresie obowiązywania prawa lokalowego w brzmieniu tekstu jednolitego z 1983 r. (Dz. U. Nr 11, poz. 55) uprawnienie właściciela lokalu do zamieszkania w tym lokalu (art. 39 ust. 4) wyłącza uprawnienie najemcy tegoż lokalu do zajmowania w nim powierzchni ponadnormatywnej za zapłatą podwyższonego czynszu (art. 39 ust. 2), bez względu na to, czy najemca złożył wniosek o dostarczenie mu samodzielnego lokalu zamiennego lub czy zaproponowano mu taki lokal. Uzasadnienie faktyczne1. Zdaniem autora zagadnienia prawnego, konieczność zajęcia przez skład powiększony Sądu Najwyższego stanowiska w kwestii objętej pytaniem wynika z niejednolitości stanowiska zajmowanego w dotychczasowym orzecznictwie. Otóż w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 1985 r. III ARN 8/85 został wypowiedziany pogląd zapewniający najemcy mieszkania ochronę dalej idącą, natomiast w wyroku z dnia 12 kwietnia 1988 r. III ARN 8/88 ochrona ta została zawężona. Istotę zagadnienia objętego pytaniem można ująć w sposób następujący: czy najemca lokalu mieszkalnego, u którego występuje powierzchnia ponadnormatywna (co najmniej jeden pokój), może zostać pozbawiony tej nadwyżki bez uprzedniego zaoferowania mu z urzędu lub na jego wniosek innego samodzielnego lokalu, w sytuacji gdy: a) lokal, w którym występuje nadwyżka, został zajęty na podstawie decyzji o przydziale, b) lokal stanowi odrębną nieruchomość lub jest położony w domu jednorodzinnym albo jest to lokal spółdzielczy, c) występującą nadwyżkę ma przejąć właściciel tegoż lokalu (domu) w celu zamieszkania w nim lub powiększenia zajmowanej już powierzchni mieszkalnej. Zagadnienie prawne zostało przedstawione na tle stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 1987 r., tzn. na tle przepisów art. 28 i 30 prawa lokalowego (jedn. tekst: Dz. U. z 1983 r. Nr 11, poz. 55) i one stanowiły podstawę do sformułowania odpowiedzi, choć nie sposób było pominąć zupełnie zmian, jakie zostały wprowadzone w tych przepisach od 1 stycznia 1988 r. (jedn. tekst ustawy - prawo lokalowe: Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165 ze zm.). Stany faktyczne uprzednio normowane w art. 28 i 30 (jedn. tekst: Dz. U. z 1983 r. Nr 11, poz. 55) obejmuje obecnie art. 33 i 34 prawa lokalowego. Natomiast materia normowana przez dawny przepis art. 39 obecnie - z pewnymi modyfikacjami - znalazła się w przepisie art. 44 (jedn. tekst: Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165).2. Należy zwrócić uwagę na to, że powołane w pytaniu przepisy art. 28 i 39 prawa lokalowego (jedn. tekst: Dz. U. z 1983 r. Nr 11, poz. 55) normują w istocie zupełnie różne zagadnienia. Pierwszy z nich ukierunkowany jest na zapewnienie ochrony praw właściciela lokalu lub domu, i to bez względu na to, czy u najemcy lokalu (domu) występuje powierzchnia ponadnormatywna. Drugi z wymienionych przepisów (art. 39) zajmuje się sytuacją najemcy, u którego występuje powierzchnia ponadnormatywna, i to bez względu na to, o jaki lokal chodzi. Zagadnienie podniesione w pytaniu prawnym dotyczy zatem unormowań zawartych w art. 39 prawa lokalowego (obecnie art. 44) i im należy poświęcić zasadniczą uwagę. 3. Omawiany przepis (art. 39) normuje w zasadzie trzy różne sytuacje faktyczne:Pierwsza z nich to ta, w której u najemcy występuje powierzchnia ponadnormatywna wynosząca co najmniej jeden pokój (ust. 1). W takim przypadku terenowy organ administracji państwowej powinien zaproponować temu najemcy lub na jego wniosek dostarczyć mu samodzielny lokal. Odmowa przyjęcia zaoferowanego lokalu lub brak wniosku ze strony najemcy wywołuje tylko ten skutek, że najemca obowiązany jest do opłacania czynszu za powierzchnię ponadnormatywną (ust. 2). Można domniemywać, że terenowy organ administracji państwowej zaoferuje najemcy inny samodzielny lokal zamienny wówczas, gdy po stronie tego organu występuje zainteresowanie dotąd zajmowanym lokalem, tzn. organ ten może tym lokalem odpowiednio zadysponować. W odniesieniu do lokali stanowiących odrębne nieruchomości, domów jednorodzinnych itp. (art. 24 ust. 1 pkt 1-4) takie zainteresowanie po stronie organu administracji państwowej z reguły nie zachodzi, gdyż lokale te nie mogą być następnie przydzielane innym najemcom. Wyjątki od tej zasady można pominąć jako nic nie wnoszące. Organ administracji państwowej nie ma także "interesu" faktycznego lub prawnego, by uwzględnić stosowny wniosek samego najemcy o dostarczenie lokalu zamiennego, jako że i w tym przypadku lokal zwolniony nie może zostać przydzielony innemu najemcy, lecz pozostaje do dyspozycji właściciela. Druga sytuacja - odmienna od pierwszej - normowana jest przez ust. 3 art. 39 (obecnie art. 44 ust. 3). Chodzi tu o przypadek, w którym samodzielny lokal zajmowany jest przez więcej niż jednego najemcę, przy czym u jednego z nich występuje nadwyżka powierzchni zaś u drugiego nadmierne zaludnienie i ten drugi ubiega się o przydzielenie mu występującej nadwyżki. Wprawdzie w ust. 3 art. 39 mowa jest, że ust. 2 nie ma zastosowania, jednakże z treści tej normy wynika, iż chodzi tu także o ust. 1 tego przepisu, tak jak to zostało ujęte w obecnie obowiązującym art. 44 ust. 3. Wykładnia odmienna, wedle której uszczuplenie powierzchni ponadnormatywnej występującej u jednego najemcy zajmującego wspólny lokal w celu przydzielenia jej drugiemu, u którego ma miejsce nadmierne zaludnienie, mogłoby nastąpić dopiero po zastosowaniu trybu wynikającego z ust. 1 art. 39 (zaoferowanie innego samodzielnego lokalu), w istocie przekreślałaby zastosowanie tej normy i prowadziłaby do sytuacji społecznie trudnych do zaakceptowania. Jeszcze bardziej jaskrawo zagadnienie to rysuje się na tle sytuacji, w której chodzi o przekazanie tej ponadnormatywnej powierzchni właścicielowi lokalu (ust. 4), o czym mowa niżej. Takie rozumienie omawianego tu przepisu (art. 39 ust. 3) wynika też z unormowania obecnie obowiązującego. Otóż w art. 44 ust. 3 ustawodawca jednoznacznie dał wyraz temu, jaka jest jego wola ("trybu postępowania określonego w ust. 1 oraz przepisu ust. 2 nie stosuje się..."). Należy domniemywać, iż taki był zamiar ustawodawcy także na tle przepisów poprzednio obowiązujących, a jedynie zamiar ten nie został w sposób dostatecznie jasny wyrażony. Trzecia sytuacja normowana jest przez ust. 4 art. 39. Chodzi ty o uprawnienia właściciela lokalu zajętego przez najemcę, u którego występuje powierzchnia ponadnormatywna. Przy stosowaniu tego przepisu dochodzi do kolizji interesów właściciela lokalu oraz najemcy, przy czym każdemu z nich przysługuje określona ochrona. 4. Prawo własności domu lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość zaliczane jest do mienia osobistego, któremu Konstytucja PRL poręcza całkowitą ochronę (art. 18). Ochronie podlega także prawo najemcy - na zasadach analogicznych dla ochrony własności (art. 690 k.c.). Pierwsze z nich korzysta niewątpliwie z ochrony dalej idącej, wynika bowiem z normy konstytucyjnej. Nie może zatem być stawiany znak równości między ochroną zapewnioną mieniu osobistemu i ochroną stosunku najmu. Wynika z tego, że gdy w grę wchodzi ochrona praw najemcy oraz ochrona praw właściciela do mienia osobistego, pierwsza z nich musi ustąpić pierwszeństwa drugiej. Tak też należy pojmować dyspozycję art. 39 ust. 4 prawa lokalowego. Wypływa z tego - jak się wydaje - wniosek, że w sytuacji, gdy u najemcy lokalu na podstawie decyzji o przydziale, u którego występuje powierzchnia ponadnormatywna, a tenże lokal jest domem jednorodzinnym lub lokalem stanowiącym odrębną nieruchomość stanowiącą własność osoby fizycznej, najemca ten może być ograniczony w zakresie swych uprawnień do powierzchni zajmowanego lokalu na rzecz właściciela lokalu (domu), i to bez konieczności uprzedniego zaoferowania mu innego samodzielnego mieszkania (art. 39 ust. 1 i 4 prawa lokalowego). Pogląd odmienny prowadziłby do sytuacji zgoła niepożądanych i społecznie trudnych do akceptacji, a między innymi takich, w których właściciel lokalu (domu) mieszkający wspólnie z najemcą, u którego występuje nadwyżka powierzchni mieszkalnej, nie mógłby uzyskać tej nadwyżki bez uprzedniego zaoferowania temu najemcy innego samodzielnego lokalu, i to także w sytuacji, gdy w części lokalu zajętej przez właściciela ma miejsce nadmierne zaludnienie. Podzielenie wykładni wchodzących w grę przepisów prawa sugerowanej w uzasadnieniu pytania prawnego prowadziłoby do nadania suprematu ochronie przysługującej najemcy przed ochroną przysługującą mieniu osobistemu. Wykładnia taka pomijałaby także ten aspekt zagadnienia, jakim jest okoliczność, iż najem na podstawie decyzji o przydziale domów i mieszkań stanowiących własność osób fizycznych jest już następstwem ograniczenia praw właścicielskich. Prawa te zatem nie powinny być dalej ograniczane m.in. przez taką wykładnię przepisów prawa lokalowego, by najemca korzystał z rozleglejszych przywilejów niż właściciel lokalu lub domu, lub by w razie kolizji interesów interes najemcy górował nad interesem właściciela. Z tych zasad Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji uchwały.