III AZP 15/88

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN W. Sutkowski. Sędziowie SN: G. Bieniek, H. Ciepła (sprawozdawca), K. Kołakowski, W. Łysakowski, Z. Marmaj, K. Piasecki.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem Prokuratora Prokuratury Generalnej, W. Czerwińskiego, rozpoznając wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1988 r. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne:"Czy przy stosowaniu art. 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 59 ze zm.) zakwalifikowanie wywłaszczonego gruntu jako rolnego (ust. 2 art. 59) lub nierolnego (ust. 3 art. 59) powinno być dokonywane z uwzględnieniem kryteriów zawartych w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (jedn. tekst: Dz. U. z 1983 r. Nr 19, poz. 86), czy też według art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79)?"podjął następującą uchwałę:Zawarte w art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99; zm.: Dz. U. z 1988 r. Nr 24, poz. 169) sformułowanie "grunty rolne i leśne" zostało użyte w znaczeniu przyjętym w § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (jedn. tekst: Dz. U. z 1983 r. Nr 19, poz. 86; zm.: Dz. U. z 1988 r. Nr 10, poz. 73 i Nr 29, poz. 202). Uzasadnienie faktycznePierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na pytanie prawne sformułowane w części wstępnej niniejszej uchwały.Istota zagadnienia sprowadza się do dokonania wykładni art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zakresie użytego w nim sformułowania "grunty rolne i leśne". Potrzeba taka wynika z tego, że przepisy wymienionej ustawy posługując się tym sformułowaniem nie definiują go ani też nie odsyłają w tym zakresie do innych unormowań.Pojęcie gruntu rolnego nie jest jednolite i występuje w wielu aktach normatywnych w różnych znaczeniach. Przed wejściem w życie ustawy z 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów uchwała Rady Ministrów nr 198 z 1966 r., regulując ochronę użytków rolnych, za takie użytki uznawała grunty, które w ewidencji gruntów wykazane były jako użytki rolne.Przepisy ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podobnie jak ustawy z 1971 r., odsyłają w zakresie określenia gruntów rolnych i leśnych do przepisów o ewidencji gruntów. Za wyłączenie z produkcji rolnej uważają zaniechanie rolniczego lub leśnego ich użytkowania przez właściciela lub osobę nabywającą te grunty na cele nierolnicze (art. 4 pkt 8).Według zaś kodeksu cywilnego (art. 46 k.c.) nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwałe z gruntami związane lub części takich budynków, jeśli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. W związku z kodeksowym określeniem pojęcia nieruchomości pozostaje definicja nieruchomości rolnej zawarta w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, według której "nieruchomość uważa się za rolną, jeśli jest lub może być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej..." Nieruchomość traci swój dotychczasowy charakter z dniem ogłoszenia w dzienniku WRN zarządzenia właściwego terenowego organu administracji państwowej, w którego wyniku nastąpi ustalenie granic terenów budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego, przejmowanych na własność Państwa na podstawie przepisów o terenach budowlanych na obszarze wsi oraz przepisów o terenach budowlanych na obszarze miast i osiedli, jeżeli nieruchomość znajduje się na tych terenach, lub jeżeli decyzją terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, wydaną w trybie przepisów o planach realizacyjnych, została przeznaczona na cele nie związane bezpośrednio z produkcją rolną (§ 1 ust. 2 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 września 1988 r.).W świetle takich unormowań wyjaśnienia wymaga kwestia, czy ustawodawca w art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości użył sformułowania "grunty rolne i leśne" w znaczeniu przyjętym w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy w § 1 powołanego rozporządzenia. W zależności od przyjętego rozwiązania właściciele wywłaszczonych nieruchomości rolnych otrzymują odszkodowanie jak za grunt rolny bądź jak za grunt budowlany. Rozwiązania te bowiem różnią się co do chwili, z jaką nieruchomość traci rolny charakter, a to wpływa na wysokość odszkodowania. Stawki za wywłaszczony grunt budowlany są bowiem znacznie wyższe od stawek za grunt rolny.Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter szczególny. Określone w niej pojęcie "gruntu rolnego i leśnego" skonstruowane zostało do realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest ochrona ziemi jako środka produkcji. Służy więc ono tylko na użytek danej ustawy. Wynikająca z tego specyfika tej definicji uniemożliwia jej zastosowanie przy określaniu takich lub podobnych pojęć z innych ustaw szczególnych.Potwierdza to wniosek, że gdy wolą ustawodawcy jest konkretne rozumienie jakiegoś pojęcia, to definiuje je w sposób wyraźny, wyłączając tym samym posługiwanie się przy jego określeniu definicjami zawartymi w przepisach ogólnych.Zasada jednolitości systemu prawnego zakłada posługiwanie się w przepisach pojęciami o takiej samej treści. W ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ustawodawca nie zdefiniował sformułowania "grunty rolne i leśne", przyjąć zatem należy, że rozumiał przez to już istniejącą w ustawodawstwie definicję.Powyższe rozważania w zakresie definicji pojęcia grunty rolne i leśne z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wykazują, że błędne i zawodne byłoby posługiwanie się nią przy określaniu pojęcia gruntów rolnych i leśnych z art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami. Sięgnąć zatem należy do przepisów stanowiących źródło rozwiązań ogólnych, do jakich w danej materii należą przepisy kodeksu cywilnego i § 1 powołanego rozporządzenia z 1964 r.W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego na tym tle zarysowały się rozbieżności. W orzecznictwie administracyjnym przeważał pogląd, że decydujące znaczenie dla określenia charakteru gruntu w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ma zapis w ewidencji gruntów.Nie podzielając poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Najwyższy jednolicie przyjmował, że przy określaniu charakteru gruntu należy posłużyć się kryteriami cywilnoprawnymi z kodeksu cywilnego i § 1 powołanego rozporządzenia z 1964 r. Skoro przepis ust. 2 § 1 tego rozporządzenia określa, kiedy nieruchomość rolna traci taki charakter, po tej dacie należy za tę nieruchomość ustalić odszkodowanie, jak za grunt budowlany (por. orzeczenia Sądu Najwyższego ARN 42/87, ARN 10/88, ARN 21-24/88 i ARN 27/88 nie publ.).Wskazane we wniosku o podjęcie uchwały rozbieżności dotyczą orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przytoczone w tym wniosku orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 17 maja 1967 r. III CZP 36/87 (OSNCP 1968, z. 1, poz. 16) nie dotyczy przedstawionego zagadnienia. Wydano je w innym stanie prawnym, gdy ust. 2 § 1 rozporządzenia z 1964 r. nie regulował utraty przez nieruchomość rolną charakteru rolnego. W stanie faktycznym sprawy, w której orzeczenie zapadło, chodziło o to, czy nieruchomość rolna przeznaczona w miejscowym planie szczególnym (art. 17 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planach zagospodarowania przestrzennego Dz. U. Nr 7, poz. 47) traci charakter nieruchomości rolnej z § 1 rozporządzenia z 1964 r. Ustęp 2 § 1 tego rozporządzenia w brzmieniu "nieruchomość rolna traci dotychczasowy charakter z dniem ogłoszenia..." obowiązuje dopiero od dnia 23 grudnia 1971 r. (Dz. U. Nr 37, poz. 332).Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zajętym w uzasadnieniu wniosku o podjęcie uchwały, że przyjęcie tego kierunku z orzecznictwa NSA, który został aprobowany przez Sąd Najwyższy, czyni bezprzedmiotowym uregulowanie zawarte w art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami. Dokonana przez Sąd Najwyższy wykładnia tego przepisu niczego nie zmienia w uregulowaniach objętych przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie pozbawia art. 59 ust. 2 treści normatywnej. Zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczony grunt rolny będą miały nadal zastosowanie, gdy w wyniku wywłaszczenia grunt nie utraci charakteru rolnego, np. wywłaszczenie gruntu rolnego na budownictwo mieszkalne i gospodarcze związane z indywidualnym gospodarstwem rolnym (budownictwo zagrodowe) art. 50 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 lit. c ustawy o gospodarce gruntami.Prawidłowość przyjętej przez Sąd Najwyższy wykładni art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości znalazła potwierdzenie w zmianie przepisów rozporządzenia z 1964 r. wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 8 sierpnia 1988 r. (Dz. U. Nr 29, poz. 202). Według aktualnego brzmienia ust. 2 § 1 tego rozporządzenia nieruchomość rolna traci dotychczasowy charakter, jeżeli została objęta ostateczną decyzją terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającą projekt podziału gruntów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne nie będące budownictwem zagrodowym, wydaną w trybie przepisów o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albo została objęta ostateczną decyzją terenowego organu administracji państwowej o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydaną w trybie przepisów o planowaniu przestrzennym, w wypadkach zaś, w których wydanie takiej decyzji nie jest przewidziane, została objęta ostateczną decyzją terenowego organu o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania na inne cele niż produkcja rolna, wydaną w trybie przepisów prawa budowlanego.Obecnie nie ma już więc wątpliwości co do tego, że art. 59 ust. 2 ustawy używa terminu grunty rolne i leśne w znaczeniu przyjętym w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1964 r. Z treści § 1 ust. 2 tego rozporządzenia w powiązaniu z art. 14-17 i 54 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 24, poz. 169) oraz przepisami art. 26, 31 i 32 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 35, poz. 185 ze zm.) wynika, kiedy wywłaszczany grunt rolny traci taki charakter.Wypada zauważyć, że wprowadzona zmiana rozporządzenia z 1964 r. usunęła istniejącą dotychczas niezgodność między § 1 ust. 2 tego rozporządzenia a art. 23 ust. 1 lit. c i art. 50 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ostatnio powołany przepis wprowadza wyjątek od zakazu wywłaszczania na cele produkcji rolnej, dopuszczając wywłaszczenie na cele budowy domów mieszkalnych wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym (budownictwo zagrodowe), a więc na cele rolnicze, co daje podstawę do wniosku, że w takiej sytuacji nieruchomość nie traci charakteru rolnego. Tymczasem według § 1 ust. 2 rozporządzenia z 1964 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 września 1988 r. nieruchomość taka traciła charakter rolny.Powyższe rozważania uzasadniają udzielenie odpowiedzi jak w sentencji uchwały.