III ZP 32/97

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997 r. III ZP 32/97 Przewodniczący Prezes SN: Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski, Kazimierz Jaśkowski, Andrzej Kijowski (sprawozdawca), Zbigniew Myszka, Walerian Sanetra, Jadwiga Skibińska-Adamowicz (współsprawozdawca). Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Iwony Kaszczyszyn, po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 5 listopada 1997 r. wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na następujące zagadnienie prawne: Czy pracownicy, w stosunku do których mogą być do dnia 31 grudnia 1997 r. stosowane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie czasu pracy i zasad wynagradzania za pracę w godzinach nadliczbowych pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu (jednolity tekst: z 1986 r. Dz.U. Nr 18, poz. 97 ze zm.) mają prawo do dodatkowych dni wolnych od pracy na zasadach określonych w przepisach działu szóstego Kodeksu Pracy ? p o d j ą ł następującą uchwałę: Pracownikom, wobec których z mocy art. 20 ustawy z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 24, poz. 110) stosuje się przez jeden rok od dnia 1 stycznia 1997 r. przepisy roz-porządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie czasu pracy i zasad wynagradzania za pracę w godzinach nadliczbowych pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu (jednolity tekst: Dz.U. z 1986 r. Nr 18, poz. 97 ze zm.), nie przysługują w tym okresie dodatkowe dni wolne od pracy przewidziane w przepisach działu szóstego Kodeksu pracy. U z a s a d n i e n i e Zwracając się w dniu 11 sierpnia 1997 r. z wnioskiem o podjęcie uchwały mają-cej na celu wyjaśnienie zagadnienia prawnego wskazanego w sentencji niniejszej uchwały, Rzecznik Praw Obywatelskich przytoczył poniższe wątpliwości. Ustawą z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 24, poz. 110) zostały począwszy od dnia 1 stycznia 1997 r. znowelizowane przepisy działu szóstego Kodeksu o czasie pracy, ale przepisy wykonawcze, wydane przed tą datą na podstawie upoważnienia z art. 145 KP w brzmieniu sprzed nowelizacji, zachowują zgodnie z art. 20 ustawy nowelizacyjnej moc obowiązującą przez okres jednego roku od wejścia w życie nowych przepisów działu szóstego Kodeksu. Innymi słowy, w okresie jednego roku od dnia 1 stycznia 1997 r., czyli - jak twierdzi Rzecznik - do dnia 31 grudnia 1997 r., pozostają w mocy przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie czasu pracy i zasad wynagradzania za pracę w godzinach nadliczbowych pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu (jednolity tekst: Dz.U. z 1986 r. Nr 18, poz. 97 ze zm.). Rozporządzenie to zezwala na stosowanie wobec pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu dłuższej niż powszechnie obowiązująca normy czasu pracy (do 12, a nawet do 24 godzin na dobę) i w konsekwencji na inny rozkład tej normy w okresie rozliczeniowym. Z regulacji tej nie można jednak - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - wyprowadzić wniosku, iż rozporządzenie pozbawia wspomnianą grupę pracowników prawa do dodatkowych dni wolnych od pracy. Prawo to do końca 1996 r. nie wynikało wprost z Kodeksu pracy, gdyż wymagało konkretyzacji w aktach wykonawczych lub dopełniających, wydawanych na podstawie upoważnienia z przepisu jego art. 150. Rada Ministrów, czyniąca użytek z tej kompetencji najpierw w kolejnych uchwałach, a następnie w rozporządzeniach, ściśle określała krąg zatrudnionych, do których miały albo nie miały zastosowania zasady wprowadzania dodatkowych dni wolnych od pracy. Począwszy od uchwały Nr 237 Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1976 r., a skończywszy na rozporządzeniu z dnia 23 grudnia 1988 r. w sprawie czasu pracy w zakładach pracy (jednolity tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 117, poz. 511 ze zm.), wśród grup wyłączonych spod działania tych zasad byli pracownicy zatrudnieni przy pilnowaniu. Ministerstwo Pracy, Płac i Spraw Socjalnych w piśmie Departamentu Prawa Pracy z dnia 25 maja 1976 r. (PP-500-570/76) tłumaczyło to w ten sposób, że "ponieważ rozkład czasu pracy (harmonogram pracy) pracownika zatrudnionego przy pilnowaniu w systemie 12 godzin pracy i 24 godziny wolne od pracy przewiduje w każdym tygodniu nie jedną, lecz kilka 24-godzinnych przerw w pracy, to pracownikowi temu nie przysługuje prawo do dodatkowego dnia wolnego od pracy w zamian za pracę w niedzielę" (J.Pacho: Kodeks pracy. Przepisy wykonawcze i związkowe. Wyjaśnienia i orzecznictwo, Warszawa 1979, s. 546). Wnioskodawca podkreślił, że taki rozkład czasu pracy przy pilnowaniu rzeczywiście dopuszczało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r., ustalając górną granicę dobowego i tygodniowego czasu pracy oraz zezwalając na stosowanie w tych granicach równoważnych norm czasu pracy. Problematyka dodatkowych dni wolnych od pracy stała się jednak od dnia 1 stycznia 1997 r. przedmiotem bezpośredniej regulacji kodeksowej. Z tym momentem prawo do takich dni zyskało - zgodnie z jednolitym stanowiskiem powołanej we wniosku literatury przedmiotu - charakter bezwzględnie obowiązującego prawa o powszechnym zasięgu, gdyż nie została go pozbawiona żadna z grup pracowniczych. Ewentualne zniesienie albo ograniczenie wspomnianego prawa mogłoby zresztą nastąpić jedynie w ustawowym trybie. Tymczasem utrzymane przejściowo w mocy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. nie zawiera żadnych szczególnych uregulowań dotyczących dodatkowych dni wolnych od pracy dla pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu. Wnioskodawca nie zgadza się zatem ze stanowiskiem, jakie w tej sprawie uzys-kał od Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w załączonym do wniosku piśmie z dnia 18 lipca 1997 r. (PP-025-262/97). W piśmie tym Minister wyraził pogląd, że pracownikom zatrudnionym przy pilnowaniu nie przysługują dodatkowe dni wolne od pracy, gdyż w tygodniach bez święta przypadającego w innym dniu niż niedziela, obowiązuje ich 48-godzinna norma czasu pracy ustalona w § 2 ust. 3 rozporządzenia. Przyznanie tym pracownikom dodatkowych dni wolnych od pracy wiązałoby się zatem z obniżeniem obowiązującej ich normy czasu pracy, a w niej właśnie tkwi główna różnica pomiędzy regulacją czasu pracy w Kodeksie i w rozporządzeniu. Gdyby hipotetycznie przyjąć, że zatrudnionym przy pilnowaniu przysługują dodatkowe dni wolne od pracy, to wówczas - podkreśla Minister - nie można by stosować norm czasu pracy przewidzianych w rozporządzeniu, wobec czego utrzymywanie go w mocy byłoby niecelowe, a nie sposób zakładać nieracjonalnego działania prawodawcy. Natomiast zamiar zachowania w mocy przepisów rozporządzenia tylko w części dotyczącej innego niż określony w Kodeksie rozkładu i wymiaru dobowego czasu pracy wymagałby - zdaniem Ministra - innego "zapisu" art. 20 ustawy nowelizacyjnej z dnia 2 lutego 1996 r. W konkluzji swego stanowiska Minister uważa, że art. 20 powołanej ustawy ma "charakter przepisu szczególnego, wyłączającego stosowanie przepisów Kodeksu pracy w zakresie odrębnie uregulowanym w rozporządzeniu". Zapatrywanie Ministra budzi - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - "uza-sadnione wątpliwości". Z faktu, że rozporządzenie zezwala na przedłużenie przy pilno-waniu ogólnej normy dobowego czasu pracy, nie wynika bowiem pozbawienie tych pracowników prawa do dodatkowych dni wolnych od pracy. Pozbawienia rzeczonego prawa nie legitymizuje także treść art. 20 ustawy nowelizacyjnej z dnia 2 lutego 1996 r., "gdyż dawne przepisy wykonawcze do Kodeksu pracy, utrzymane w mocy przez okres przejściowy do czasu ukazania się nowych regulacji prawnych, powinny być w nowej sytuacji prawnej stosowane "odpowiednio", tzn. między innymi z uwzględnieniem zasa-dy, że ich wykładnia i zastosowanie nie mogą być sprzeczne z tymi przepisami Kodeksu pracy, które ustanawiają nowe uprawnienia lub rozszerzają uprawnienia dotych-czasowe". Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca też uwagę, że przyjęcie poglądów wyra-żanych przez Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej powoduje, iż urlopy wypoczynkowe są pracownikom zatrudnionym przy pilnowaniu udzielane na wszystkie kalendarzowe dni robocze przypadające w czasie urlopu, z wyłączeniem jedynie niedziel i świąt, a więc i na dni, które zgodnie z harmonogramem powinny być wolne od pracy. Tymczasem zgodnie z obowiązującą od dnia 1 stycznia 1997 r. normą z art. 154 § 3 KP urlopy wypoczynkowe nie obejmują przypadających w tym czasie dodatkowych dni wolnych od pracy. Urlopy wypoczynkowe pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu bywają więc o 6 dni kalendarzowych krótsze od urlopów dla pracowników ko-rzystających z dobrodziejstwa dodatkowych dni wolnych od pracy. Występujący w sprawie prokurator Prokuratury Krajowej wniósł, aby na przeds-tawione zagadnienie prawne udzielić odpowiedzi przeczącej. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Z uzasadnienia wniosku wynika, że sformułowany w nim problem prawny sprowadza się w istocie do wykładni art. 20 ustawy z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 24, poz. 110), sta-nowiącego, iż przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 145 Kodeksu przed dniem wejścia w życie przepisów działu szóstego w brzmieniu ustalonym ustawą, zachowują moc po wejściu w życie przepisów tego działu przez okres jednego roku. Powołany przepis art. 145 KP upoważniał zaś Radę Ministrów - po porozumieniu z ogólnokrajową organizacją międzyzwiązkową - do wprowadzenia w drodze rozporzą-dzenia niezbędnych odstępstw od przepisów niniejszego działu (tzn. działu szóstego o czasie pracy, obejmującego w rozdziale VI przepisy ustalające zasady wprowadzania dodatkowych dni wolnych od pracy) w stosunku do pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu oraz do określenia zasad wynagradzania tych pracowników za pracę w godzinach nadliczbowych. Przepisy wykonawcze wydane na podstawie cytowanego upoważnienia są zatem zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie czasu pracy i zasad wynagradzania za pracę w godzinach nadliczbowych pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu (jednolity tekst: Dz.U. z 1986 r. Nr 18, poz. 97 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia czas pracy pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu w miejscu stałym nie może w miesięcznym okresie rozliczeniowym przekroczyć liczby godzin wynikającej z pomnożenia 8 godzin przez liczbę kalendarzo-wych dni roboczych. Dniami roboczymi są zaś wszystkie dni kalendarzowe, z wyjątkiem niedziel i świąt określonych w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. Nr 4, poz. 28 ze zm.). Rację ma zatem Minister Pracy i Polityki Socjalnej twierdząc, że w tygodniach bez dnia świątecznego, przypadającego w innym dniu niż niedziela, czas pracy wspomnianej grupy pracowników wynosi 48 godzin tygodniowo. Jest to więc modelowy przykład normy czasu pracy przedłużonej w stosunku do ogólnej normy kodeksowej. Wprawdzie w systemie przewidującym 12 godzin pracy i 24 godziny wolne, ta przedłużona norma może być zrealizowana w okresie 4 dni, ale wówczas pracownik ma w tygodniu - jak zaznaczono we wniosku - kilka 24-godzinnych przerw w pracy. Dotyczy to odpowiednio również przedłużenia dobowego wymiaru czasu pracy do 24 godzin na zasadach określonych w § 2 ust. 2 rozporządzenia. Natomiast reżim 48 godzin czasu pracy w systemie pracy codziennej uniemożliwia udzielanie dodatkowych dni wolnych bez równoczesnego obniżenia samej normy, a więc przekreślenia konstrukcji przedłużonego czasu pracy przy pilnowaniu. Wyłączanie tej grupy zatrudnionych spod oddziaływania przepisów o zasadach wprowadzania dodatkowych dni wolnych od pracy było zatem zrozumiałe i konsekwentne. Przedmiotem dyskusji mogłaby natomiast być - nie podnoszona we wniosku - aksjologiczna zasadność takiej szczególnej regulacji prawnej. Założenie, iż pilnowanie jest pod względem psychofizycznego wysiłku pracą tak mało intensywną, że może być świadczona w przedłużonej normie czasu, wydaje się dość wątpliwe. Poza tym kwestia różnorodnej intensywności poszczególnych rodzajów prac powinna być w warunkach rynku pracy i panującego na nim bezrobocia odzwierciedlana nie tyle czasem pracy, ile wysokością wynagrodzenia. Do podobnego wniosku doszedł chyba prawodawca, skoro w ustawie nowelizacyjnej z dnia 2 lutego 1996 r. skreślił przepis art. 145 KP. Odpadło zatem ustawowe upoważnienie do wydania aktu wykonawczego, wprowadzającego dla pracy przy pilnowaniu "niezbędne odstępstwa" od przepisów działu szóstego Kodeksu pracy o czasie pracy i wynagradzaniu za pracę nadliczbową. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. utraciłoby więc moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 1997 r., tzn. z momentem wejścia w życie znowelizowanych przepisów działu szóstego, które miałyby odtąd w pełnym zakresie, tj. również w kwestii prawa do dodatkowych dni wolnych od pracy, zastosowanie wobec pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu. Skutek ten został jednak na okres roku, czyli - zgodnie z art. 112 KC w związku z art. 300 KP - do dnia 1 stycznia 1998 r., odroczony przez art. 20 ustawy nowelizacyjnej z dnia 2 lutego 1996 r. Powołany przepis nie może być mimo to identyfikowany z klauzulami zamiesz-czanymi w ustawach obok przepisu derogującego poprzednią ustawę. Chodzi tu o zastrzeżenie, że do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w danej ustawie, zachowują moc obowiązującą odpowiednie przepisy wykonawcze wydane na podstawie derogowanej ustawy, jeżeli nie są sprzeczne z nową ustawą. Taka klauzula ogólna jest zresztą - w nieco innej stylizacji - zawarta również w ustawie nowelizacyjnej, która w art. 26 stanowi, że "do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie stosuje się dotychczasowe przepisy ze zmianami wynikającymi z tej ustawy". Do cytowanego przepisu zdaje się nawiązywać twierdzenie wniosku, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. powinny być po dniu 1 stycznia 1997 r. stosowane "odpowiednio", tzn. z uwzględnieniem "zasady, że ich wykładnia i zastosowanie nie mogą być sprzeczne z przepisami Kodeksu pracy, które ustanawiają nowe uprawnienia lub rozszerzają uprawnienia dotychczasowe". Wnioskodawca nie dostrzegł jednak, że art. 26 ustawy nowelizacyjnej, czy raczej wyrażona w nim norma, nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Upoważnienie z art. 145 KP zostało bowiem skreślone, więc nie jest możliwe wydanie na jego podstawie nowego rozporządzenia w sprawie czasu pracy i wynagradzania za pracę nadliczbową pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. nie obowiązuje zatem do czasu wydania nowego aktu wykonawczego i w zakresie nie pozostającym w sprzeczności z przepisami znowelizowanego Kodeksu pracy, tylko przez ściśle oznaczony okres jednego roku od dnia 1 stycznia 1997 r. na podstawie postanowienia art. 20 ustawy nowelizacyjnej. Podobny charakter mają uregulowania art. 17 i 19 ustawy nowelizacyjnej. Można by więc powiedzieć, że rozporządzenie utraciło właściwie charakter kodeksowego aktu wykonawczego pochodzącego od naczelnego organu administracji państwowej i na mocy wyraźnej decyzji prawodawcy parlamentarnego zyskało na okres roku rangę ustawowej regulacji szczególnej, wyłączającej wobec zatrudnionych przy pilnowaniu stosowanie działu szóstego Kodeksu pracy, w tym jego przepisów o prawie do dodatkowych dni wolnych od pracy. Przepis art. 1291 § 1 KP, ustalający podstawową liczbę dodatkowych dni wolnych od pracy i ich rozłożenie w roku kalendarzowym oraz konieczność uwzględnienia w rozkładach czasu pracy, wyraźnie zresztą stanowi, że 39 dodatkowych dni wolnych od pracy uwzględnia się przy "wprowadzaniu rozkładów czasu pracy, o którym mowa w art. 129". Regulacja dotycząca dodatkowych dni wolnych od pracy odnosi się zatem do normy czasu pracy (nie zaś jej rozkładów) określonej w art. 129 KP. Tymczasem norma czasu pracy pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu jest - jak wyżej wykazano - w okresie jednego roku od dnia 1 stycznia 1997 r. kształtowana przez pozakodeksowe przepisy szczególne o ustawowej randze. Normę tę ustala się przy tym - zgodnie z powoływanym wcześniej § 2 ust. 3 rozporządzenia - na okres miesięczny i składają się na nią wszystkie dni danego miesiąca poza niedzielami i świętami określonymi ustawą z dnia 18 stycznia 1951 r. W tak rozumianych dniach roboczych wymierza się też urlop wypoczynkowy (art. 154 § 2 KP). Do urlopu nie wlicza się jedynie dni roboczych dodatkowo wolnych od pracy, o których mowa w art. 1291 § 1 (art. 154 § 3 KP), a więc udzielanych pracow-nikom podlegającym normie czasu pracy z art. 129 KP. Jeżeli więc pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu obowiązuje w 1997 r. norma szczególna, uwzględniająca wszystkie robocze dni miesiąca, to nie przysługuje im prawo do dodatkowych dni wolnych, a tym samym dni te nie mogą wydłużać czasu nieobecności tych pracowników w pracy wskutek urlopu wypoczynkowego. Na marginesie powyższych rozważań zaznaczyć trzeba, że żaden z powołanych przez Rzecznika autorów, wypowiadających się na temat charakteru regulacji prawa do dodatkowych dni wolnych od pracy, nie analizował jej w powiązaniu z czasem pracy pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu i nie wyraził wprost poglądu, iż wymiar ich urlopu wypoczynkowego wydłuża się o dodatkowe dni wolne od pracy. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie zawarte w uzasadnieniu wniosku, że w literaturze przedmiotu występuje jednolite stanowisko w kwestii powszechnie i bezwzględnie obowiązującego charakteru wspomnianego prawa. Podobne uogólnienie razi tym bardziej wówczas, gdy Rzecznik nie uwzględnia tych publikacji, których autorzy wyraźnie uznają, że grupa pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu pozostaje w 1997 r. w zakresie prawa do dodatkowych dni wolnych od pracy w szczególnej i wyjątkowej sytuacji. Z podanych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę o treści wskazanej w sentencji. ========================================