III AZP 11/82

Skład orzekającyPrzewodniczący: Pierwszy Prezes SN W. Berutowicz. Prezes SN: A. Filcek, T. Szymanek. Sędziowie: T. Bielecki, B. Błachowska, C. Bieske, B. Bladowski, E. Brzeziński (współsprawozdawca), T. Bukowski, H. Ciepła, R. Czarnecki, H. Dąbrowski, W. Dębicka, S. Dmowski, Ł. Grygołajtys, A. Grymaszewski, J. Ignatowicz, E. Jachczyk, W. Kuryłowicz, W. Łysakowski, J. Majorowicz, Z. Marmaj, T. Miłkowski, W. Myga, J. Myślicki, J. Niejadlik, K. Olejniczak, S. Perestaj, K. Piasecki (sprawozdawca), J. Pietrzykowski, M. Rafacz-Krzyżanowska, S. Rejman, J. Sokołowski, Z. Stypułkowska, M. Sychowicz, J. Szachułowicz, A. Szczurzewski, S. Szymańska, Z. Świeboda, J. Wasilewski, A. Wielgus, M. Zakrzewska, Z. Zaziemski, T. Żyznowski. Protokolant: członek Biura Orzecznictwa SN: s. SW J. Nanysowa.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem Prokuratora Prokuratury Generalnej T. Potapowicza po rozpoznaniu wniosku Prokuratora Generalnego PRL z dnia 26 listopada 1972 r., przekazanego przez pełny skład Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego postanowieniem z dnia 11 grudnia 1982 r. do rozstrzygnięcia Połączonym Izbom: Izbie Cywilnej i Administracyjnej oraz Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych - o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne:"Czy przepis art. 196 § 2 pkt 19 k.p.a. uzasadnia właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpatrywania spraw o rozwiązanie stosunku pracy nawiązanego na podstawie mianowania?"postanowił udzielić następującej odpowiedzi:Przepis art. 196 § 2 pkt 19 k.p.a. nie uzasadnia właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpatrywania spraw o rozwiązanie stosunku pracy nawiązanego na podstawie mianowania; natomiast Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrywania tego rodzaju spraw, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Uzasadnienie faktyczne1. Rozważane zagadnienie dotyczy kwestii kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego w jednym ze swoistych typów spraw z zakresu prawa pracy. Chodzi o sprawy dotyczące rozwiązania stosunku pracy nawiązanego na podstawie mianowania. Analizowane zagadnienie nastręcza poważnych trudności interpretacyjnych. Było ono już przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów SN III AZP 6/82 z dnia 11 listopada 1982 r. Według wpisanej do księgi zasad prawnych uchwały "decyzja administracyjna o rozwiązaniu stosunku pracy z pracownikiem mianowanym może być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem (art. 196 § 2 pkt 19 k.p.a.), chyba że przepis szczególny stanowi inaczej".Stanowisko zajęte przez skład siedmiu sędziów SN nie przekonało Generalnego Prokuratora PRL, który zgodnie z ustawą o Sądzie Najwyższym skorzystał z uprawnienia do zgłoszenia wniosku o przedstawienie zagadnienia do rozstrzygnięcia Pełnemu Składowi Izby Cywilnej i Administracyjnej. Izba ta postanowiła - ze względu na wagę problemu oraz fakt, że dotyczy on prawa pracy - przekazać wspomniane zagadnienie do rozstrzygnięcia Połączonym Izbom: Izbie Cywilnej i Administracyjnej oraz Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych.Rozstrzygany problem ma w pewnej mierze także charakter prawnoustrojowy, jeśli się zważy, że dotyczy on określenia kompetencji i jurysdykcji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego też względu w rozważaniach interpretacyjnych przepis art. 196 § 2 pkt 19 k.p.a., mający zasadnicze znaczenie, nie może być izolowany od wielu innych ogólniejszych płaszczyzn rozważań. Z zasadniczego punktu widzenia pierwszoplanowe, istotne znaczenie ma umiejscowienie rozstrzyganego zagadnienia w przyjętym systemie prawnym. Otóż nie ulega wątpliwości, że w istocie rzeczy chodzi o problem z zakresu prawa pracy. Problematyka bowiem dotycząca pracowników mianowanych, abstrahując od ich zróżnicowania pod względem unormowań prawnych, należy do zakresu prawa pracy. Przepis art. 2 k.p. stanowi, że pracownikiem jest osoba zatrudniona między innymi na podstawie mianowania. Z treści tego przepisu wynika ponadto, że przedmiotem unormowań prawa pracy w tym ujęciu są wszystkie stosunki pracy bez względu na podstawę ich nawiązania (tj. umowę, mianowanie, powołanie, wybór). Żaden z nich nie jest, gdy chodzi o istotę, przedmiotem unormowań prawa administracyjnego. Fakt zaś, że pewne zagadnienia stosunku pracy na podstawie mianowania mogą być regulowane przez normy nie prawa pracy, lecz przez przepisy prawa administracyjnego, nie zmienia jeszcze charakteru określonego stosunku prawnego jako stosunku pracy. W konsekwencji można przyjąć, że z punktu widzenia prawa materialnego sprawa o rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem mianowanym nie jest z dziedziny prawa administracyjnego, lecz należy do prawa pracy z wszystkimi z tego wynikającymi konsekwencjami. Do kwalifikacji tego rodzaju należy przywiązywać wagę z tego względu, że przy takim postawieniu sprawy odpadają podstawy do tezy, iż akt rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem mianowanym jest z istoty rzeczy, ze swojej natury, materią prawa administracyjnego.Obowiązujące prawo nie jest jednolite, gdy chodzi o traktowanie pod względem zasad legislacyjnych pracowników mianowanych. Kodyfikacja prawa pracy utrzymała nadal w zasadzie ten już tradycyjny stan rzeczy. Według art. 76 k.p. stosunek pracy nawiązuje się na podstawie mianowania w przypadkach uzasadnionych szczególnym charakterem pracy, określonych odrębnymi przepisami lub przepisami wydanymi na podstawie art. 298 k.p. Odrębne, szczególne unormowania - co wymaga podkreślenia - mogą odnosić się do zagadnień zarówno o charakterze materialnoprawnym, jak i kompetencyjno-jurysdykcyjnym. W tym ostatnim zakresie może być przykładem art. 298 § 3 pkt 2 k.p., stosownie do którego Rada Ministrów może wobec pracowników wyłączyć stosownie przepisów kodeksu pracy o rozpatrywaniu sporów podlegających właściwości komisji odwoławczych do spraw pracy (należy dodać: jako reżymu ogólnego) i wprowadzić odmienny tryb rozpatrywania tych spraw. Z tego stanu rzeczy wynika zastosowanie w kodeksie pracy przez ustawodawcę określonej metody regulowania. Cały kompleks unormowań, składający się na prawo pracy w aspekcie zarówno materialnoprawnym, jak i kompetencyjno-jurysdykcyjnym, stanowi lex generalis tej gałęzi prawa, rządzącej się określonymi zasadami, instytucjami i normami właściwymi prawu pracy, choć nie zawsze jednorodnymi.Odstępstwa, odrębności i swoistości w określonych dziedzinach prawa pracy mogą wynikać z ustaw szczególnych, należących przede wszystkim do prawa pracy, nie wyłączając co do niektórych kwestii aktów prawnych należących do innej dziedziny prawa, jak np. prawo administracyjne czy postępowanie administracyjne. Dlatego też klauzula generalna, gdyż taki charakter ma ten przepis, sformułowana w art. 196 § 2 pkt 19 k.p.a., posługująca się sformułowaniem "sprawy zatrudnienia", nie może być traktowana jako norma wyłączająca, bez dalszych unormowań, automatycznie - w płaszczyźnie kompetencyjnej - sprawy dotyczące pracowników mianowanych ze sfery regulacji prawa pracy i poddająca je reżymowi administracyjno-sądowemu przewidzianemu w art. 196 k.p.a.Analiza przepisu § 2 art. 196 k.p.a. może stanowić podstawę do wniosku, że wszystkie sprawy objęte wyliczeniem należą do sfery prawa administracyjnego. Z tego wynika, że ustawodawca w tej mierze nie wkracza w jakiś generalny sposób w inne dziedziny prawa, a w szczególności prawa pracy. Przepis art. 196 § 2 pkt 19 k.p.a. nie stanowi i nie mógł stanowić odpowiedniej sedes materiae dla zmiany stanu rzeczy wynikającego przede wszystkim z prawa pracy, gdy chodzi o pracowników mianowanych, w zakresie trybu kontroli rozwiązania stosunku pracy.2. W obowiązującym prawie występuje w zakresie wielu zagadnień zróżnicowanie kategorii pracowników mianowanych. Nie ma zwłaszcza jednolitego reżymu prawnego dotyczącego ich statusu pod względem materialnoprawnym i kompetencyjno-jurysdykcyjnym. W tych kwestiach obowiązują różnorodne w swojej treści przepisy w ramach prawa pracy jako odrębnej dziedziny prawa. Już po wprowadzeniu kontroli administracyjno-sądowej decyzji administracyjnych wydane zostały trzy akty prawne dotyczące pracowników mianowanych, a mianowicie ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 3, poz. 19), ustawa z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 14, poz. 113) oraz ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. Nr 31, poz. 214). Wszystkie te trzy akty prawne regulują m.in. problem trybu rozstrzygania spraw pracowników mianowanych. Gdy chodzi o Kartę Nauczyciela, spory o roszczenia ze stosunku pracy nauczycieli, niezależnie od formy nawiązania stosunku pracy, rozpatrywane są przez komisje odwoławcze do spraw pracy i sądy pracy (art. 10). Według ustawy o szkolnictwie wyższym sprawy o roszczenia ze stosunku pracy pracowników naukowo-dydaktycznych, niezależnie od formy nawiązania stosunku pracy (art. 160 i 161), podlegają rozpoznaniu w trybie przewidzianym w kodeksie pracy (art. 242 i nast. k.p.). W świetle tych dwóch aktów prawnych sprawy pracowników mianowanych pod względem kompetencyjno-jurysdykcyjnym potraktowane zostały na "zasadach ogólnych" kodeksu pracy. Jeżeli zaś chodzi o ustawę o pracownikach urzędów państwowych, to w myśl art. 38 ust. 1 ustawy od decyzji w sprawach wypowiedzenia lub rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym, przeniesienia albo zlecenia mu wykonywania innej pracy, przeniesienia na inne stanowisko bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków, urzędnik ten może, w terminie 7 dni, wnieść odwołanie do kierownika organu nadrzędnego nad urzędem, w którym jest zatrudniony; od decyzji wydanej przez ministra odwołanie nie przysługuje. Od decyzji zaś w sprawach określonych w ust. 1 urzędnikowi państwowemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego na zasadach przewidzianych w k.p.a. (art. 38 ust. 2), a według art. 39 - sprawy o roszczenia ze stosunku pracy urzędników państwowych w sprawach nie wymienionych w art. 38 ust. 1 rozpatrywane są w trybie określonym w kodeksie pracy.Analiza przytoczonych unormowań stwarza podstawę do kilku wniosków istotnych z punktu widzenia wyników dokonywanej wykładni. Wymaga przede wszystkim podkreślenia okoliczność wiążąca się ze stosowaną przez ustawodawcę metodą legislacyjną w zakresie trybu rozstrzygania spraw pracowników mianowanych. Otóż ustawodawca w aktach prawnych zajmujących się problemami prawa pracy reguluje również kwestie dotyczące trybu rozstrzygania spraw, i to - co nie jest zjawiskiem pożądanym - w sposób partykularny i dość zróżnicowany. Jest przy tym rzeczą charakterystyczną, że te regulacje prawne dają wyraz (można obserwować pewną ewolucję w działalności legislacyjnej) określonym zmianom w samej koncepcji ustawowego rozwiązywania problemów kompetencyjno-jurysdykcyjnych dotyczących poszczególnych kategorii pracowników mianowanych.Poza kategoriami pracowników mianowanych objętych wspomnianymi aktami prawnymi istnieją różne inne tradycyjne kategorie pracowników mianowanych. Tryb postępowania mający do ich spraw zastosowanie nie jest trybem rozstrzygania sporów pracowniczych według norm kodeksu pracy. W grę wchodzi historycznie ukształtowany tryb administracyjny. Tego rodzaju tryb został utrzymany w odniesieniu do sędziów i prokuratorów, notariuszy, asesorów i aplikantów. Poza tym całkowicie została wyłączona kompetencja komisji odwoławczych do spraw pracy, jeśli chodzi o mianowanych pracowników kolejowych i pocztowych, a to z mocy § 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1974 r. w sprawie praw i obowiązków pracowników kolejowych (Dz. U. Nr 51, poz. 327) oraz z mocy § 59 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1974 r. w sprawie praw i obowiązków pracowników przedsiębiorstwa "Polska Poczta, Telefon i Telegraf" (Dz. U. Nr 51, poz. 329),Jednakże z samego faktu, że utrzymany został tryb administracyjny w tym zakresie podmiotowym, nie wynika jeszcze wcale, że z tej już tylko racji chodzi o sprawy z natury administracyjne, automatycznie podlegające kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie ma przy tym podstaw do wniosku, że stosunki pracy nawiązane na podstawie nominacji mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, co miałoby zdecydować o tym, że są to stosunki z dziedziny prawa administracyjnego. O takim ich charakterze nie stanowi podkreślona już okoliczność, że w pewnej sferze mogą mieć zastosowanie przepisy prawa administracyjnego. Jakkolwiek sprawy z tego zakresu rozstrzygane są poza powszechnym trybem przewidzianym dla spraw ze stosunków pracy, to jednak w grę wchodzi hierarchiczny tryb odwołań, niegdyś wyłączny, gdy chodzi o pracowników mianowanych. Tryb ten zapewnia w pewnej mierze kontrolę wewnątrzadministracyjną. Jest on niewątpliwie szczególnym, wyjątkowym trybem, pozostającym mimo tych swoistości w sferze prawa pracy, a nie prawa administracyjnego.Stosowanie trybu administracyjnego uzasadnia posługiwanie się w tej dziedzinie instrumentem decyzji administracyjnej. Jednakże sam charakter administracyjny "mianowania", podobnie jak charakter decyzji rozwiązującej tego rodzaju stosunek pracy same przez się nie przesądzają kwestii, że odpowiednie decyzje administracyjne są decyzjami, które podlegają automatycznie kontroli sądowo-administracyjnej. Jakkolwiek ustawodawca z różnych przyczyn może, choć nie jest to pożądane, określoną sprawę bez względu na jej charakter przekazać do rozstrzygania w trybie niezgodnym z jej materialnoprawnym charakterem, to jednak poddanie określonej sprawy trybowi niezgodnemu z naturą prawną sprawy musi wynikać z normy wyraźnie to czyniącej, w szczególności normy należącej do dziedziny prawa pracy. Wówczas jednak tego rodzaju lex specialis musiałaby - ze względu na intencję ustawodawcy odstępstwa od zasady - być wyraźnie skonkretyzowana. Tego rodzaju norma szczególna nie została wydana. Nie można też wyłączyć, że w akcie prawnym dotyczącym innej dziedziny (w tym wypadku prawa postępowania administracyjnego) ustawodawca mógłby posłużyć się sformułowaniem oznaczającym, że dokonuje on zmiany na pewnym odcinku określonego uregulowania należącego z istoty rzeczy do innej dziedziny prawa. Tego rodzaju techniki jednak ustawodawca w rozważanym wypadku nie zastosował.3. W tym kontekście z uwzględnieniem dotychczasowych rozważań możliwa jest wykładnia treści samego art. 196 § 2 pkt 19 k.p.a. Według tego przepisu do sądu administracyjnego mogą być zaskarżone decyzje w sprawach "zatrudnienia i sprawach socjalnych". Na plan pierwszy wysuwa się kwestia terminologiczna. Pojęciem "zatrudnienie" ustawodawca w samym kodeksie pracy, jak wynika to między innymi z art. 2, 3, 22, 28, 43, 48, 51, 57, 68, 72, posługuje się w różnym znaczeniu. Jest to niewątpliwie określenie ogólne i dość szerokie, z tego też względu wymagające skonkretyzowania, stosownie do kontekstu, podobnie jak pojęcie "sprawy socjalne". Podciągnięcie pod kategorię "spraw zatrudnienia" wszystkich możliwych spraw z dziedziny prawa pracy, w których w grę wchodzi decyzja administracyjna, oznaczałoby - do czego nie ma podstaw - że ustawodawca dokonał poza sferą prawa pracy zmian w sferze prawa pracy, gdy chodzi o tryb postępowania w niektórych sprawach. Tego rodzaju intencja ustawodawcy nie znajduje wyrazu i potwierdzenia w żadnych materiałach legislacyjnych. Należy zwrócić uwagę na to, że w kwestiach jurysdykcyjno-kompetencyjnych przepisy kodeksu pracy (zawarte w dziale dwunastym, łącznie z tytułem działu, np. art. 242 248) oraz przepisy szeregu pragmatyk (np. art. 654 prawa o ustroju sądów powszechnych, art. 57f ustawy z dnia 14 kwietnia 1967 r. o Prokuraturze PRL - Dz. U. Nr 13, poz. 55 ze zm.) mówią o sporach lub sprawach o "roszczenia pracowników ze stosunku pracy", a nie o "sprawach zatrudnienia". Prowadzi to do wniosku, że ustawodawca, mając na względzie prawo administracyjne, posłużył się zwrotem "sprawy zatrudnienia" w innym znaczeniu. W grę może wchodzić inna kategoria spraw niż indywidualne sprawy dotyczące pracowników mianowanych. Istnieją przecież organy administracji państwowej do spraw zatrudnienia i spraw socjalnych, które w zakresie swoich kompetencji wydają decyzje administracyjne. Do ich gestii należą w szczególności decyzje dotyczące pośrednictwa pracy i werbunku pracowników, decyzje z dziedziny planowego zatrudnienia inwalidów, zatrudnienia absolwentów szkół wyższych itd. W związku z tym nie można twierdzić, że jeżeli nie odniesie się art. 196 § 2 pkt 19 k.p.a. do kategorii pracowników mianowanych, to przepis ten należy traktować jako "normę pustą" lub praktycznie pozbawioną znaczenia.Z rozważanego punktu widzenia nie można nie doceniać art. 38 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych. Treść art. 38 dającego prawo pracownikom urzędów państwowych składania skarg do sądu administracyjnego na zasadach przewidzianych w k.p.a. może tylko oznaczać, że do chwili wydania tej ustawy pracownicy mianowani, o których chodzi, takiego uprawnienia nie mieli, a tym samym Naczelny sąd Administracyjny na podstawie art. 196 § 2 pkt 19 k.p.a. nie był kompetentny do rozpatrywania skarg pracowników mianowanych od decyzji rozwiązującej stosunek służbowy. Gdyby bowiem przyjąć, że takie uprawnienie na podstawie wymienionego przepisu przysługiwało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, to wówczas regulacja z art. 38 ustawy o pracownikach urzędów państwowych stanowiłaby przeoczenie tych uprawnień i byłaby zbędna. Takiego zarzutu jednak ustawodawcy nie można postawić; wprost przeciwnie, unormowanie z art. 38 powołanej ustawy ściśle wiąże się z treścią § 3 art. 196 k.p.a., który stwierdza, że "ustawy szczególne mogą przewidywać możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem decyzji także w innych sprawach niż określone w § 2". Tymi innymi sprawami są właśnie sprawy z art. 38 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, tzn. skargi urzędników państwowych mianowanych na decyzję w sprawach wypowiedzenia lub rozwiązania stosunku pracy. Są to zupełnie inne sprawy niż określone w art. 196 § 2 pkt 19 k.p.a. "sprawy zatrudnienia i sprawy socjalne".4. Z samego faktu, że sądowa kontrola decyzji dotyczących rozwiązania stosunku pracy z pracownikami mianowanymi "stała się możliwa" tylko na podstawie art. 196 § 3 k.p.a. z chwilą wejścia w życie znowelizowanego k.p.a., nie można jeszcze wyciągnąć żadnych pewnych pozytywnych wniosków mogących przemawiać za wykładnią przyjętą w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego. W takim postawieniu sprawy można dopatrzyć się argumentu sprowadzającego się do uznania za dowód tezy, która sama - jak się okazuje - wymaga udowodnienia. Nie może być również uznany za przekonywający argument o charakterze postulatywnym, wyrażający się w rozumowaniu, że jeżeli pracownikom zatrudnionym na podstawie umowy o pracę przysługuje szeroki zakres sądowej ochrony prawnej ich roszczeń, to usprawiedliwiony jest pogląd, że prawidłowa wykładnia art. 196 § 2 pkt 19 k.p.a. "winna zmierzać w kierunku zapewnienia takiej ochrony także pracownikom mianowanym". Tak postawiony problem jest zagadnieniem - co wymaga podkreślenia - aktualnym i godnym poparcia de lege ferenda. Objęcia na samej tylko podstawie art. 196 § 2 pkt 19 k.p.a. spraw pracowników mianowanych kompetencją Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można także uzasadniać regułą "domniemania kompetencji sądu administracyjnego, płynącego z ogólnej zasady zaskarżalności decyzji administracyjnych". Reguła ta, mogąca być uznana za pewną wskazówkę interpretacyjną, nie może być traktowana jako wypełniająca lukę w prawie lub zastępująca normę, której ustawodawca nie statuował. Powołanie się na tę regułę mogłoby mieć większe znaczenie w systemie prawnym, w którym kontrola sądowo-administracyjna decyzji administracyjnych przewidziana jest w formie przyzwalającej klauzuli generalnej, od której wprowadza się tylko enumeratywnie wyliczone wyjątki. Ustawodawca polski jednak zastosował inną metodę, a mianowicie metodę pozytywnego oznaczenia określonych stosunków prawnych podlegających kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odmiennej, od przedstawionej wykładni, nie usprawiedliwia też paremia in dubio pro actione, jest ona bowiem mało skuteczna w konfrontacji z tekstem ustawy i określoną koncepcją legislacyjną.5. W konsekwencji tych rozważań należy dojść do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrywania spraw o rozwiązanie stosunku pracy nawiązanego na podstawie mianowania, jeżeli tak stanowi przepis szczególny, natomiast sam przepis art. 196 § 2 pkt 19 k.p.a. nie uzasadnia właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpatrywania spraw o rozwiązanie stosunku pracy nawiązanego na podstawie mianowania.W tym też sensie należało udzielić odpowiedzi na przedstawione Połączonym Izbom pytanie prawne.