I OSK 758/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 835/22 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 października 2020 r. nr SZ.gn.624.11.2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.B. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: organ) z 6 października 2020 r., nr SZ.gn.624.11.2020, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 835/22, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób sprzeczny z ustawowymi wymogami, tj. odstąpienie od przedstawienia wyczerpującego wyjaśnienia dotyczącego negatywnej przesłanki przekazania gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa, jaką jest brak zgody zstępnych rolnika; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez oddalenie skargi wynikające z braku wszechstronnego zgromadzenia i rozważenia materiału dowodowego i ustaleń faktycznych, polegających na zaniechaniu następujących ustaleń: i. czy gospodarstwo rolne zostało zakwalifikowane jako gospodarstwo wykazujące niski poziom produkcji rolnej lub gospodarstwo zagrożone spadkiem produkcji rolnej; ii. czy gospodarstwo rolne stanowiło główne źródło dochodu zstępnych; iii. czy była konieczność uzyskania zgody zstępnych; 3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy wydana została ona z rażącym naruszeniem prawa, tj. bez uzyskania zgody zstępnych rolników. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. – o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (dalej: "Ustawa") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o tym, czy praca w gospodarstwie rolnym stanowi główne źródło utrzymania zstępnego rolników, decyduje oświadczenie złożone przez zstępnego, podczas gdy kwestia ta została uregulowana i zdefiniowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (dalej: "Rozporządzenie"), co skutkowało błędnym oddaleniem skargi; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 2 Rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że o tym, czy praca w gospodarstwie rolnym stanowi główne źródło utrzymania zstępnego rolników, decyduje oświadczenie złożone przez zstępnego, podczas gdy ustawodawca w ww. przepisie Rozporządzenia wprowadził przesłanki ustalenia, czy praca w gospodarstwie rolnym stanowi główne źródło utrzymania zstępnego rolników i przyjął, że za pracę w gospodarstwie rolnym stanowiącym główne źródło utrzymania uznaje się sytuację, gdy obliczony według przepisów podatkowych przychód szacunkowy z tego gospodarstwa przekracza dochód z innych źródeł. Przychód szacunkowy z innych źródeł ustala się na podstawie danych z okresu trzech lat poprzedzających złożenie wniosku o przejęcie gospodarstwa; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 Ustawy i § 4 ust. 3 Rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że brak uzyskania zgody zstępnego na przejęcie gospodarstwa może mieć miejsce w sytuacji, gdy gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji rolnej lub jest zagrożone spadkiem produkcji rolnej, podczas gdy w sprawie nie doszło do ustalenia, że przejęte gospodarstwo można zaklasyfikować do jednej z tych kategorii, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi. Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Organ oraz uczestniczka postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 października 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z 5 maja 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. z 7 października 1977 r. o przejęciu za rentę na własność Państwa gospodarstwa rolnego F. i A. małż. G., o pow. 11,28 ha, obejmującego działki nr [...] o pow. 3,02 ha, [...] o pow. 0,27 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,95 ha, [...] o pow. 0,95 ha, [...] o pow. 1,67 ha, [...] o pow. 1,82 ha, [...] o pow. 1,13 ha i [...] o pow. 1,40 ha, położone we wsi A., gm. B., pow. [...] (obecnie woj. [...]). W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że małżonkowie F. i A. małż. G., którzy w dacie wydania decyzji z 7 października 1977 r. byli właścicielami gospodarstwa rolnego o pow. 11,28 ha, złożyli jednoznaczny wniosek o przejęcie całego gospodarstwa przez Skarb Państwa w zamian za rentę, czym spełnili przesłanki z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118, dalej jako: "ustawa z 1974 r.") zarówno w zakresie złożenia wniosku, jak i wymaganej powierzchni gospodarstwa. W odniesieniu do przesłanki wieku lub inwalidztwa Minister stwierdził, że choć A.G. jej nie spełniał, to F.G. była zaliczona do trzeciej grupy inwalidzkiej, co było wystarczające dla przyznania renty obojgu małżonkom. Organ jednocześnie podkreślił, że ewentualne naruszenie prawa w tym zakresie nie ma charakteru rażącego, gdyż decyzja odpowiadała zgodnemu wnioskowi właścicieli, nie miała charakteru arbitralnego, a jej skutkiem było przyznanie im świadczenia rentowego. Odnosząc się natomiast do wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1977 r. przez J.B., następczynię prawną A. i F.G., zarzutów dotyczących przymusu przekazania gospodarstwa oraz faktycznego niekorzystania z renty przez A.G., organ uznał je za irrelewantne, bowiem renta została formalnie przyznana obojgu małżonkom. W konsekwencji organ stwierdził brak podstaw do uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 9 ust. 1 ustawy z 1974 r. lub jest dotknięta inną wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w świetle całokształtu materiału dowodowego decyzja Naczelnika Gminy w B. z 7 października 1977 r. nie została obarczona wadą kwalifikowaną, która uzasadniałaby jej wyeliminowanie w trybie art. 156 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że skoro oboje małżonkowie podpisali wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego za rentę, to nie ma wątpliwości co do zgody obojga małżonków, jak wymagał tego przepis art. 3 ust. 1 ustawy z 1974 r. Wymogom ustalonym w art. 9 ust. 1 ustawy odpowiadał z kolei areał gospodarstwa. W zakresie przesłanek podmiotowych Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organu, że choć A.G. nie spełniał kryterium wieku ani nie był zaliczony do żadnej z grup inwalidów, to przesłanka ta została spełniona przez F.G., która wprawdzie nie miała ukończonych 60 lat, to w dniu wydania decyzji Naczelnika Gminy w B. zaliczona do trzeciej grupy inwalidzkiej. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z 1974 r. było to wystarczające do przyznania renty obojgu małżonkom. Decyzja odpowiadała zatem zgodnemu wnioskowi właścicieli, została przez nich przyjęta bez odwołania, a wypłata przyznanej renty nie była przez nich kwestionowana. Odnosząc się do warunku uzyskania zgody zstępnych na przejęcie gospodarstwa, o której mowa w art. 4 ustawy z 1974 r., Sąd I instancji wskazał, że zgoda zstępnych nie była w sprawie wymagana, ponieważ z materiału dowodowego nie wynikało, aby praca skarżącej w gospodarstwie stanowiła jej główne źródło utrzymania. Przeciwnie, z jej oświadczenia wynikało, że jako zstępna nie mogła zająć się gospodarstwem. Sytuacja siostry skarżącej, która opuściła gospodarstwo po rozwiązaniu umowy o dożywocie, również nie wskazywała na spełnienie tej przesłanki. W konsekwencji zdaniem Sądu meriti brak było podstaw do przyjęcia, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, a tym samym organ zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że w realiach sprawy nie było konieczne uzyskanie zgody zstępnych rolników na przekazanie gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa, a w konsekwencji – że brak takiej zgody oraz brak ustalenia, czy zachodziły ustawowe przesłanki wyłączające obowiązek uzyskania tej zgody, nie stanowił rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów, należy rozpocząć od zarzutu najdalej idącego, dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Zarzut ten może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 24 kwietnia 2014 r., I GSK 190/12; z 5 lipca 2011 r., I OSK 1266/10). Uzasadnienie wyroku sądu powinno stronom oraz ewentualnie przy kontroli instancyjnej dokonywanej przez NSA pozwalać na prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały u podstaw wydania rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., I GSK 1770/19; z 20 maja 2020 r., I GSK 1805/19; z 9 marca 2016 r., II GSK 301/16; z 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11). Uwzględniając powyższe, uznać należy, że wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w omawianym przepisie i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd meriti, podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, dlaczego przyjęto, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia. Okoliczność, że Sąd – dokonując oceny przesłanek uzyskania zgody zstępnych na przekazanie gospodarstwa rolnego – ograniczył się do rozważań na tle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 1974 r., podczas gdy zdaniem skarżącej kasacyjnie powinien wziąć pod uwagę również art. 6 tej ustawy oraz przepisy wykonawcze rozporządzenia Rady Ministrów z 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 125; dalej jako: "rozporządzenie"), nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zostało pozbawione wyjaśnienia podstawy prawnej. Błędna wykładnia prawa bądź nieprawidłowa subsumpcja przepisów do ustalonych w sprawie faktów nie może być skutecznie podważana w ramach zarzutu naruszenia przepisu odnoszącego się do formy i kompletności uzasadnienia wyroku, a więc obowiązku przedstawienia wyczerpującego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, które zdaniem Sądu miały istotny wpływ na wynik sprawy. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Rozstrzygnięcie to odnosi się wyłącznie do aktu będącego przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, którym w realiach niniejszej sprawy była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 października 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję z 5 maja 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. z 7 października 1977 r., a nie sama decyzja z 1977 r. Należy zatem odróżnić dwie kwestie: z jednej strony zarzucaną decyzji z 1977 r. wadę kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z drugiej zaś legalność decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, która była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Konstrukcja zarzutu skargi kasacyjnej wskazuje, że strona ogranicza się wyłącznie do kwestionowania decyzji z 1977 r., upatrując jej nieważności w braku uzyskania zgody zstępnych na przejęcie gospodarstwa rolnego. Jednocześnie strona nie wykazała, aby kontrolowana decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z 1977 r. była obarczona którąkolwiek z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., co stanowi warunek zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W konsekwencji zarzut ten został wadliwie skonstruowany, gdyż pomija właściwy przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej, a ponadto nie został należycie uzasadniony. Przekonanie skarżącej kasacyjnie o wadliwości decyzji pierwotnej, nawet kwalifikowanej, nie jest bowiem tożsame z wykazaniem, że decyzja odmawiająca stwierdzenia jej nieważności sama dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe implikuje nieskuteczność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie sposób również zaaprobować zarzutu opartego na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., upatrywanym w braku wszechstronnego zgromadzenia i rozważenia materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tym oceny prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ na podstawie materiału dowodowego w zakresie adekwatnym do charakteru postępowania nieważnościowego. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny. Jego celem jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja administracyjna została wydana w warunkach enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to nie prowadzi do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sensie materialnym ani do przeprowadzania odrębnego postępowania dowodowego w zakresie właściwym dla postępowania zwykłego. Ocena legalności decyzji dokonywana jest wyłącznie w oparciu o materiał zgromadzony w pierwotnym postępowaniu, a nie na podstawie samodzielnych ustaleń organu nadzoru. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy (tu kwestii przejęcia nieruchomości rolnej na rzecz Państwa w zamian za rentę), ale jedynie ocenia legalność wydanego rozstrzygnięcia na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów i w kontekście ustalonego wówczas przez organy stanu faktycznego. Powyższe wskazuje jednoznacznie, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ dokonuje oceny wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. przez pryzmat przeprowadzonego już postępowania zwykłego, gdyż postępowanie nadzwyczajne nie może być kolejnym etapem postępowania zwykłego (por. np. wyrok NSA z 20 września 2024 r., I OSK 581/23 oraz powołane w nim orzecznictwo i poglądy judykatury). Wprawdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie ograniczają stosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym dotyczących postępowania dowodowego, w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jednakże nie oznacza to, że organy nadzoru w ramach postępowania nieważnościowego zobligowane są do przeprowadzenia postępowania dowodowego co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją kontrolowaną. Organ nadzoru może wyłącznie dokonać oceny, czy postępowanie w trybie zwykłym zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, czy też doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym regulujących postępowanie dowodowe. Oceny tej dokonuje się w oparciu o materiał zgromadzony w postępowaniu zwykłym, a nie na podstawie własnych ustaleń organu nadzoru, przeprowadzonych w sposób właściwy dla postępowania zwykłego, a więc co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 28 października 2009 r., II OSK 1694/08). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, organ nadzoru po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1977 r. wystąpił do właściwego archiwum państwowego i uzyskał reprodukcje dokumentów znajdujących się w aktach sprawy dotyczącej przejęcia gospodarstwa rolnego A. i F.G. w zamian za rentę. Kontrola przeprowadzona przez organ nie polegała na prowadzeniu ponownego postępowania dowodowego co do istoty sprawy, lecz jedynie na sprawdzeniu, czy w pierwotnym postępowaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa proceduralnego lub materialnego, w tym przepisów regulujących postępowanie dowodowe. Skarżąca kasacyjnie natomiast – konstruując zarzut polegający na rzekomym braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i niezbadaniu okoliczności dotyczących niskiego poziomu produkcji rolnej gospodarstwa, jego znaczenia jako źródła utrzymania zstępnych czy konieczności uzyskania zgody zstępnych – w istocie żąda przeprowadzenia dowodów niemieszczących się w zakresie postępowania nieważnościowego. Czynności takie wykraczają bowiem poza kompetencje organu nadzoru, gdyż prowadziłyby do ponownego ustalenia przesłanek wydania decyzji, a nie do oceny jej legalności w świetle art. 156 § 1 k.p.a., co czyni omawiany zarzut nieuzasadnionym. Na uznanie nie zasługują również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty te zostały oparte na błędnym założeniu, że organ dokonujący przejęcia nieruchomości rolnej za rentę był zobowiązany do ustalenia, czy zstępni rolników wnioskujących o przejęcie gospodarstwa faktycznie gospodarują na danym majątku. Wobec powyższego należy wskazać, że zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 1 ustawy z 1974 r. nieruchomości stanowiące współwłasność małżonków lub objęte wspólnością ustawową albo stanowiące odrębną własność małżonka mogły być przekazane na własność Państwa tylko za zgodą obojga małżonków. Jednocześnie z art. 4 ust. 1 ustawy wynika, że nieruchomość, na której gospodarowali zstępni rolnika, mogła być przez niego przekazana na własność Państwa tylko za ich zgodą. W myśl jednak art. 4 ust. 2 ustawy z 1974 r. zgoda zstępnych nie była wymagana, jeżeli praca w przekazywanym gospodarstwie rolnym nie stanowiła głównego źródła ich utrzymania. Jak przy tym stwierdzał § 2 rozporządzenia z 1974 r., pracę w gospodarstwie rolnym uznawano za główne źródło utrzymania, jeżeli obliczony według przepisów podatkowych przychód szacunkowy z tego gospodarstwa przekraczał dochód z innych źródeł. Przychód szacunkowy i dochód z innych źródeł ustalano na podstawie danych z okresu trzech lat poprzedzających złożenie wniosku o przejęcie gospodarstwa. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 6 ustawy z 1974 r. zgoda współwłaścicieli, zstępnych, dożywotników lub małżonka na przekazanie nieruchomości nie była wymagana, jeżeli gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej lub było zagrożone spadkiem produkcji rolnej w rozumieniu przepisów szczególnych. W tym kontekście poziom produkcji rolnej – jako jeden z elementów decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego (§ 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia) – ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Z zestawienia powyższych regulacji wynika, że ustawodawca nie wprowadził jednolitego, bezwzględnego obowiązku uzyskania zgody zstępnych w każdej sprawie dotyczącej przekazania gospodarstwa rolnego na własność Państwa, lecz uzależnił ten obowiązek od ziszczenia się określonych przesłanek faktycznych. Obowiązek uzyskania zgody zstępnych (art. 4 ust. 1 ustawy) powstaje jedynie wówczas, gdy spełniona jest przesłanka faktycznego gospodarowania przez zstępnych na nieruchomości. Nawet jednak w przypadku ustalenia, że zstępni gospodarują na nieruchomości, obowiązek uzyskania ich zgody nie ma charakteru absolutnego, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy jest on wyłączony, jeżeli praca w gospodarstwie nie stanowi głównego źródła ich utrzymania. Ocena tej przesłanki została przy tym doprecyzowana w § 2 rozporządzenia, który wprowadza obiektywne kryterium dochodowe, oparte na porównaniu przychodu z gospodarstwa z dochodami z innych źródeł. Ustawodawca przewidział również dodatkowe wyłączenie obowiązku uzyskania zgody – niezależnie od powyższych okoliczności – w sytuacji, gdy gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji rolnej lub jest zagrożone jej spadkiem (art. 6 ustawy). W takim przypadku zgoda nie jest wymagana nawet wtedy, gdy inne podmioty (w tym zstępni) pozostają w relacji z gospodarstwem. Z przepisów rozporządzenia wynika, że ustalenie poziomu produkcji rolnej stanowiło jeden z elementów decyzji o przejęciu gospodarstwa i było dokonywane przez organ na podstawie opinii właściwej komisji. Reasumując, należy stwierdzić, że obowiązek uzyskania zgody zstępnych miał charakter warunkowy, a nie absolutny, oraz jego aktualizacja wymagała uprzedniego ustalenia, że zstępni faktycznie gospodarują na nieruchomości. Nawet wówczas podlegał on dalszym ograniczeniom wynikającym z art. 4 ust. 2 oraz art. 6 ustawy z 1974 r., w związku z czym nie stanowił elementu obligatoryjnego w każdej sprawie o przejęcie gospodarstwa rolnego. Tym samym brak ustaleń w tym zakresie nie może być utożsamiany automatycznie z naruszeniem prawa, a tym bardziej z naruszeniem mającym charakter rażący. Z powyższych względów zarzuty oparte na konieczności obligatoryjnego ustalania zgody zstępnych lub tego, czy praca zstępnych w przekazywanym gospodarstwie stanowi główne źródło ich utrzymania, a także czy gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej lub było zagrożone spadkiem produkcji rolnej, nie znajdują uzasadnienia. Przepisy prawa nie nakładają obowiązku automatycznego badania tych okoliczności w każdej sprawie, lecz tylko wówczas, gdy z dokumentów wynika, że zstępni faktycznie prowadzą gospodarstwo. W niniejszej sprawie z materiału archiwalnego pozyskanego w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 1977 r. nie wynika natomiast, aby zstępni uczestniczyli w gospodarowaniu, co wyłączało konieczność przeprowadzenia takich ustaleń. W tym kontekście Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że również okoliczności podane przez skarżącą kasacyjnie w oświadczeniu znajdującym się w aktach sprawy administracyjnej wykluczały możliwość uznania za spełnioną przesłankę głównego źródła utrzymania zstępnych z pracy na przekazywanej nieruchomości. Po pierwsze, 19 lutego 1976 r. F. i A.G. zawarli umowę o dożywocie ze swoją córką J.B.1 i jej mężem A.B., na mocy której córka oraz zięć przejęli gospodarstwo należące do rodziców skarżącej kasacyjnie. Jednakże siostra skarżącej kasacyjnie wkrótce po przekazaniu nieruchomości musiała się z niej wyprowadzić, ponieważ umowa o dożywocie została rozwiązana na mocy wyroku Sądu Rejonowego w Suwałkach z 3 marca 1977 r., sygn. akt C. 582/78, z uwagi na nieprawidłowe gospodarowanie przez zięcia, który jednocześnie nie spłacał zobowiązań ciążących na nieruchomości, doprowadzając tym samym do znacznego wzrostu zadłużenia. Po drugie, w tym czasie skarżąca kasacyjnie nie mogła zająć się gospodarstwem rodziców, gdyż sama posiadała swoje gospodarstwo o powierzchni około 6 ha, jej mąż pracował, a nadto miała wtedy czworo dzieci i pozostawała w kolejnej ciąży. W rezultacie, uwzględniając powyższe okoliczności wynikające z samego oświadczenia skarżącej kasacyjnie, a także wobec faktu, że z dokumentów zgromadzonych w aktach archiwalnych sprawy o przejęcie nieruchomości nie wynika, aby na spornej nieruchomości gospodarowały córki rolników, nie sposób przyjąć, że organ dokonujący przejęcia był zobligowany dokonać ustaleń w przedmiocie uzyskania zgody zstępnych lub tego, czy praca zstępnych w przekazywanym gospodarstwie stanowiła główne źródło ich utrzymania. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd I instancji oraz organ opierali swoje rozstrzygnięcia na rzekomo błędnym założeniu, iż w sprawie wystarczające znaczenie ma fakt, że postępowanie w przedmiocie przejęcia gospodarstwa było wszczęte na zgodny wniosek właścicieli nieruchomości, podczas gdy do wydania decyzji wymagane jest spełnienie innych ustawowych wymogów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednak, aby Sąd meriti uznał samo złożenie wniosku przez właścicieli nieruchomości – poczytywane jako zgoda wszystkich współwłaścicieli w myśl art. 3 ust. 1 ustawy – za przesłankę wystarczającą do wydania w tym przedmiocie decyzji. Przeciwnie, zarówno organ przeprowadzający postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, jak i Sąd I instancji oceniali spełnienie przesłanek materialnoprawnych określonych w art. 9 ust. 1 ustawy, w tym kryteriów wieku właścicieli i wielkości areału gospodarstwa. Natomiast elementy takie, jak zgoda zstępnych czy faktyczne prowadzenie gospodarstwa przez zstępnych mogły mieć znaczenie wyłącznie w sytuacji, gdy z akt wynikałaby ich rzeczywista działalność w gospodarstwie – czego w niniejszej sprawie brakowało. W konsekwencji twierdzenie, jakoby organ i Sąd I instancji oparli swoje rozstrzygnięcia na niewłaściwym założeniu dotyczącym jedynie charakteru postępowania wnioskowego, jest bezzasadne. W oświadczeniu znajdującym się w aktach administracyjnych skarżąca kasacyjnie podała wprawdzie, że "całe swoje młode lata poświęciła gospodarstwu rodziców", a po zawarciu związku małżeńskiego "pomagała z mężem przy budowach" na nieruchomości rodziców, niemniej okoliczności tych nie można utożsamiać z "gospodarowaniem", o którym mowa w przepisie art. 4 ust. 1 ustawy z 1974 r. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 października 2009 r., I OSK 62/09, ustawa nie wyjaśnia znaczenia użytego w cytowanym przepisie pojęcia "gospodarowanie", zatem należy przyjąć jego ogólne rozumienie. Według Słownika języka polskiego PWN, Warszawa 1988 "gospodarować" oznacza: 1) zajmować się prowadzeniem gospodarstwa rolnego; 2) dysponować funduszami, materiałami, kierować gospodarką instytucji, przedsiębiorstwa itp. W tym znaczeniu osobą gospodarującą na nieruchomości rolnej będzie osoba osobiście dokonująca czynności związanych z zarządzaniem sprawami prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego. Okoliczności wskazane przez skarżącą kasacyjnie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczą co najwyżej o udziale w pracach pomocniczych lub rodzinnych związanych z funkcjonowaniem gospodarstwa. Tego rodzaju aktywność – nawet jeżeli była istotna z punktu widzenia funkcjonowania gospodarstwa – nie przesądza o tym, że strona faktycznie prowadziła to gospodarstwo ani że sprawowała nad nim władztwo organizacyjne czy decyzyjne. Nie sposób bowiem przyjąć, aby okazjonalna lub nawet powtarzalna pomoc w pracach gospodarskich czy udział w przedsięwzięciach inwestycyjnych były równoznaczne z prowadzeniem gospodarstwa rolnego w znaczeniu przyjętym na gruncie art. 4 ust. 1 ustawy z 1974 r., które powinno zakładać samodzielność w podejmowaniu decyzji dotyczących produkcji rolnej czy faktyczne zarządzanie gospodarstwem jako całością. Niemniej, skoro strona sama przyznała, że w okresie poprzedzającym przejęcie nieruchomości rolnej nie mogła zajmować się gospodarstwem rodziców ze względu na swoją sytuację życiową, to nie ma podstaw do uznania, że faktycznie gospodarowała na nieruchomości rodziców (art. 4 ust. 1 ustawy), ani tym bardziej, że praca w gospodarstwie rodziców mogła stanowić jej główne źródło utrzymania (art. 4 ust. 2 ustawy). Z powyższych względów zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 2 ustawy oraz § 2 rozporządzenia okazały się niezasadne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia, wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie wiąże jego naruszenie z brakiem należytego zbadania poziomu produkcji rolnej gospodarstwa, upatrując w tym podstawy do podważenia braku uzyskania zgody zstępnych. Argumentacja ta nie zasługuje jednak na aprobatę. Przede wszystkim należy podkreślić, że – jak już wyżej wykazano – w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły przesłanki do uznania, że zstępni gospodarowali na nieruchomości, a tym samym nie powstał obowiązek uzyskania ich zgody w trybie art. 4 ust. 1 ustawy. W konsekwencji okoliczności związane z ewentualnym zastosowaniem art. 6 ustawy, przewidującego wyłączenie obowiązku uzyskania zgody w przypadku stwierdzenia niskiego poziomu produkcji rolnej gospodarstwa, pozostają irrelewantne dla oceny legalności decyzji. Niezależnie jednak od powyższego skarżąca kasacyjnie słusznie zwraca uwagę, że znajdujący się w aktach sprawy protokół w sprawie lustracji gospodarstwa należącego do jej rodziców, wskazujący na niski poziom produkcji rolnej gospodarstwa, nie został właściwie podpisany. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że wskazana okoliczność może świadczyć o uchybieniu przepisom postępowania, w szczególności § 4 ust. 3 rozporządzenia, jednakże uchybienie to nie ma charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Przede wszystkim ustawa z 1974 r. nie zawierała legalnej definicji pojęcia "niski poziom produkcji rolnej", co wyklucza możliwość przyjęcia oczywistego i jednoznacznego naruszenia prawa materialnego w tym zakresie. Pojęcie to ma charakter ocenny, wymagający analizy wszelkich okoliczności konkretnego przypadku, a więc decyzja w tej materii podejmowana była w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje swoboda, niewkraczająca na grunt dowolności, oznaczająca konieczność uwzględnienia przez organ orzekający odpowiednich przesłanek prawa w kontekście faktów pozwalających na odniesienie ich do reguł doświadczenia zawodowego, życiowego, logiki. Kontrola legalności takiej decyzji jest ograniczona głównie do oceny zgodności z normami dopełnienia, jak też regułami procesowymi, co ma zmierzać generalnie do ustalenia, czy nie wykracza ona poza ramy uznania. W postępowaniu nadzorczym jest jeszcze bardziej zawężona. Ta instytucja z reguły wyłącza możliwość uznania rażącego naruszenia prawa w przypadku wyboru w badanej decyzji jednego z możliwych wariantów, bo wykracza poza kognicję instancyjną, a zatem tym bardziej nadzwyczajną (por. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 1737/13 i powołane tam orzecznictwo). Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że ustalenie poziomu produkcji rolnej należało do kompetencji naczelnika gminy, natomiast opinia właściwej komisji gminnej rady narodowej miała charakter pomocniczy i stanowiła jedynie element postępowania dowodowego, poprzedzającego wydanie decyzji. Nie miała ona charakteru wiążącego dla organu rozstrzygającego sprawę, zatem nawet jej brak nie mógł z założenia stanowić wady rażącego naruszenia prawa decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Podkreśla się również, że analizując pojęcie niskiego poziomu produkcji należy uwzględnić przepisy rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r., które regulują m.in. składniki decyzji o przejęciu, przy czym celem ich ujawnienia jest niezbędność do ustalenia prawa do renty i jej wysokości, co wynika z brzmienia § 4 ust. 1 (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2015 r., I OSK 1737/13; z 19 marca 2015 r., I OSK 1927/13). Należy zatem skonkludować, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia ustalenie poziomu produkcji rolnej gospodarstwa pozostawało funkcjonalnie związane przede wszystkim z ustaleniem prawa do renty oraz jej wysokości. Innymi słowy, ustalenie to służyło określeniu świadczeń należnych rolnikowi w zamian za przekazanie gospodarstwa, a nie stanowiło samoistnej przesłanki warunkującej dopuszczalność wydania decyzji o przejęciu w każdej sprawie (tj. w sprawie, w której nie był stosowany art. 6 ustawy oraz art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r.). W realiach niniejszej sprawy z akt archiwalnych wynika, że renta za przejęcie gospodarstwa rolnego została rolnikom przyznana, a okoliczność jej wypłaty nie była przez nich kwestionowana. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że ewentualne uchybienia w zakresie formalnego udokumentowania opinii dotyczącej poziomu produkcji rolnej, tj. brak podpisu dwóch spośród trzech członków zespołu dokonującego lustracji oraz brak podpisu członków komisji, mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a tym bardziej, by mogły być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Wobec faktu, że protokół z lustracji został podpisany przynajmniej przez jednego z członków zespołu, należy przyjąć, że brak podpisu pozostałych osób nie dyskwalifikuje go jako dowodu w sprawie, ani wydanej na tej m.in. podstawie decyzji, w której ustalono, że poziom produkcji gospodarstwa nie jest wyższy niż średnia w gminie na podobnych glebach. Nie zachodzi zatem przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przedstawionych względów w świetle całokształtu okoliczności faktycznych sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, aby decyzja z 7 października 1977 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przejęcie gospodarstwa nastąpiło na zgodny wniosek jego współwłaścicieli, przy czym gospodarstwo to było zadłużone, a bezpośrednio przed złożeniem wniosku doszło do rozwiązania umowy dożywocia zawartej z córką i jej mężem, który – jak wynika z ustaleń – w zasadzie nie prowadził gospodarstwa, lecz doprowadzał do jego dalszego zadłużenia. Jednocześnie druga córka rolników (skarżąca kasacyjnie) w dacie wydania decyzji prowadziła własne gospodarstwo wraz z mężem, który podejmował pracę poza rolnictwem, ponadto wychowywała czwórkę dzieci i była w ciąży – co wykluczało możliwość uznania, że faktycznie gospodarowała ona na nieruchomości rodziców. W tych warunkach nie zaktualizował się obowiązek uzyskania zgody zstępnych, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, a tym samym nie było również podstaw do prowadzenia szczegółowych ustaleń w zakresie przesłanek z art. 4 ust. 2 czy art. 6 ustawy. Ewentualne uchybienia formalne dotyczące opinii komisji gminnej, odnoszącej się do poziomu produkcji rolnej gospodarstwa, nie miały charakteru kwalifikowanego i – jako dotyczące elementu o charakterze pomocniczym oraz związanego przede wszystkim z ustaleniem prawa do renty i jej wysokości – nie mogły prowadzić do wzruszenia decyzji z 1977 r. w trybie nadzwyczajnym. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że decyzja o przejęciu gospodarstwa została przyjęta przez rolników bez zastrzeżeń – pokwitowali oni jej odbiór, oświadczając, że nie będą jej kwestionować, a jej wykonanie doprowadziło do powstania dla nich określonych, realnych korzyści w postaci przyznania i wypłaty renty rolniczej, której zasadność nie była przez nich następnie podważana. W konsekwencji nie sposób uznać, aby decyzja z 1977 r. wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, bądź też aby jej następstwa gospodarcze lub społeczne miały charakter rażąco nieakceptowalny. Tym samym brak jest podstaw do przypisania jej wadliwości kwalifikowanej w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł co do kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 w zw. z art. 254 § 1 p.p.s.a.