II SA/Wr 465/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pawłowska Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2026 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 kwietnia 2025 r. nr IF-O.7840.1.469.2024.BL w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę pięciu budynków mieszkalnych I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 1014 (słownie: tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. D. (dalej: skarżący) jest wskazana w sentencji wyroku decyzja, którą Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) po rozpoznaniu odwołania od decyzji Prezydenta W. (dalej: Prezydent, organ I instancji) z dnia 4 października 2024 r., nr 2006/2024, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej A. Sp. z o.o. z/s we W. (dalej: inwestor) pozwolenia na budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] we W., oznaczonego jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], AR_[...], obręb Ż. – uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu i w tym zakresie orzekł co do istoty zatwierdzając nowy projekt zagospodarowania terenu, zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Z akt wynika, że organ I instancji zatwierdzając projekty i udzielając pozwolenia na realizację opisanej inwestycji stwierdził, między innymi, że jest ona zgodna jest z przepisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] września 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie północnego odcinka Trasy [...] we W. (Dz. Urz. Woj. Dolnośl., z 2012 r. poz. [...] – dalej: plan miejscowy), a także z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 – dalej rozp. MI). Dodał, że do wniosku o pozwolenie na budowę zostały załączone wymagane dokumenty. Od decyzji Prezydenta odwołanie wniósł skarżący będący właścicielem działki sąsiadującej z terenem objętym przedmiotową inwestycją, który powyższej decyzji zarzucił naruszenie: - § 11 pkt 4 planu miejscowego, gdyż działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] nie spełniają wymogu dotyczącego kąta położenia ich granicy w stosunku do pasa drogowego – kąt ten jest mniejszy niż 20 stopni; - § 12 pkt 1 planu miejscowego, gdyż ww. działki nie spełniają wymogu dotyczącego dojazdu wyłącznie od terenów przyległych ulic lokalnych i dojazdowych – dojazd odbywa się przez działkę [...], która nie jest ulicą lokalną ani dojazdową; - § 20 ust. 3 pkt 8 planu miejscowego, gdyż działka nr [...] nie spełnia wymogu dla powierzchni biologicznie czynnej – planowana powierzchnia biologicznie czynna wynosi 2%; - § 20 ust. 3 pkt 3 lit. b planu miejscowego, ponieważ budynki na ww. działkach nie spełniają wymogu dopuszczającego trzecią kondygnację wyłącznie, gdy wszystkie połacie dachu mają kąt większy niż 30 stopni – część połaci ma kąt 0 stopni. Dalej odwołujący się wskazał, że sporna inwestycja nie jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm. – dalej: upzp), w zakresie jakim narusza zasadę dobrego sąsiedztwa i zapewnienie ładu architektonicznego, gdyż planowana inwestycja: - przekracza średnią istniejącą intensywność zabudowy aż pięciokrotnie oraz przekracza intensywność zabudowy dla działki wielorodzinnej; - w obecnym kształcie znacząco odbiega od stylistyki i charakteru istniejącego planu osiedla [...]; - zakłóca korzystanie z sąsiednich nieruchomości ponad przeciętną miarę, tj. rażąco narusza prywatność właścicieli sąsiedniej nieruchomości. W odwołaniu podniesiono również, że sporna inwestycja jest niezgodna z art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r. poz. 418) z uwagi na planowane podniesienie rzędnych terenu i brakiem przewidzianych w planie budowlanym rozwiązań zapobiegającym przepływowi wód opadowych na sąsiednią działkę nr [...]. Na koniec skarżący zarzucił niezgodność inwestycji z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). W toku postępowania odwoławczego inwestor przedłożył Wojewodzie zmieniony projekt budowlany w części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu. Zmiana dokonana została w zakresie usytuowania jednego z miejsc postojowych w ramach projektowanej inwestycji. Uzasadniając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 – dalej Pb), który określa zakres sprawdzenia, jakiego musi dokonać organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Wskazał, że planowana inwestycja ma być realizowana na działkach ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Działki posiadają dostęp do drogi publicznej ul. [...] we W. (działka nr [...]), oznaczonej na rysunku planu miejscowego symbolem [...]KDD/[...], poprzez działkę nr [...], która jest przeznaczona na ciąg pieszo-jezdny. Przystępując do oceny zgodności z inwestycji z ustaleniami planu miejscowego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi Wojewoda zaznaczył, że przy badaniu zgodności z planem miejscowym przyjął, że przez działkę budowlaną należy rozumieć każdą z działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], natomiast przy badaniu zgodności spornej inwestycji z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, za działkę budowlaną uznał wszystkie wyżej wymienione działki łącznie. Argumentując przyjęte założenia stanowisko Wojewoda wyjaśniał, że istotą miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest to, aby kształtować ład przestrzenny na danym terenie poprzez harmonizację na danym obszarze ukształtowania obiektów budowlanych zarówno co do ich aspektów wizualnych, jak i co do ich sposobu użytkowania tak, aby na tym obszarze funkcjonująca zabudowa oraz infrastruktura tworzyła estetycznie spójny i oparty na korespondujących ze sobą rozwiązaniach architektonicznych krajobraz. W związku z tym, zdaniem Wojewody, przez pryzmat zgodności z przepisami planu miejscowego należy rozpatrywać każdy pojedynczy obiekt budowlany projektowany do realizacji na każdej konkretnej działce ewidencyjnej, ponieważ każdy nowoprojektowany obiekt musi posiadać cechy wymagane przez prawodawcę miejscowego, ale jednocześnie posadowiony musi być na działce odpowiednio zagospodarowanej. W przeciwnym razie mogłoby zachodzić ryzyko zakłócenia przyjętego przez prawodawcę miejscowego lokalnego porządku w zakresie zabudowy i zagospodarowania określonego terenu. Inny jest natomiast cel przepisów technicznych zawartych w rozp. MI które podlegają sprawdzeniu zgodnie z art. 35 ust. 1Pb. Rolą tych przepisów jest bowiem zapewnienie pewnych - ogólnie rzecz ujmując - warunków "dobrego sąsiedztwa" – zgodność z wymogami w zakresie odległości budynków od granicy działki zainwestowania, odległości budynków od innych budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, odległości miejsc postojowych od granicy działki i od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, przesłaniania budynków czy zacieniania budynków. Tym samym przepisy rozp. MI mają zasadnicze znaczenie w relacjach między inwestorem i projektowaną przez niego inwestycją budowlaną na należącej do niego działce budowlanej a działkami należącymi do innych niż inwestor podmiotów. W konsekwencji, w opinii Wojewody, w zakresie badania zgodności spornej inwestycji z planem miejscowym, jako działkę budowlaną należy rozumieć każdą z działek ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] i [...] , natomiast w zakresie badania zgodności spornej inwestycji z przepisami rozp. MI, jako działkę budowlaną uznać należy wszystkie wyżej wymienione działki łącznie. Na poparcie swojego stanowiska, że kilka działek ewidencyjnych stanowić może jedną działkę budowlaną w związku z regulacją rozp.MI organ odwoławczy powołał orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym, przepisy o ewidencji gruntów i przepisy wieczystoksięgowe nie mogą mieć przesądzającego znaczenia dla odczytania treści pojęcia działki budowlanej. Zarówno kilka działek ewidencyjnych może bowiem stanowić działkę budowlaną, jak również część działki ewidencyjnej w określonych uwarunkowaniach. W rezultacie kontrola organu na podstawie art. 35 ust. 1 Pb, w tym sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zawartymi w rozp. MI, powinna dotyczyć działki budowlanej i granic z inną sąsiednią nieobjętą wnioskiem o pozwolenie na budowę działką budowlaną, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych i ich granic, z których składa się wskazywana inwestycja. Działką budowlaną jest bowiem każda nieruchomość, na której można prowadzić roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Zatem działka budowlana może stanowić kilka działek gruntu (nieruchomości) jeśli ubiegający się o pozwolenie na budowę inwestor wykaże się prawem do dysponowania tymi nieruchomościami (działkami ewidencyjnymi) na cele budowlane. W przypadku, gdy inwestor legitymuje się takim prawem w odniesieniu do wszystkich nieruchomości, których dotyczy inwestycja, nie uwzględnia się granic pomiędzy działkami. Oznacza to, że do projektowanych na takich działkach budynków nie mają zastosowania ograniczenia przewidziane § 12 ust. 1 rozp.MI. W konsekwencji powyższego, kontrola organu na zasadzie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w tym sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi zawartymi w ww. rozporządzeniu powinna dotyczyć działki budowlanej i granic z inną sąsiednią nieobjętą wnioskiem o pozwolenie na budowę działką budowlaną, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych i ich granic z których składa się wskazywana inwestycja. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że inwestor wszystkie wskazane wyżej działki ewidencyjne objął jednym wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz jednym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stąd Wojewoda przyjął, że inwestycja prowadzona będzie na jednej działce budowlanej składającej się z wyżej wskazanych działek ewidencyjnych. Oceniając zgodność z planem miejscowym organ odwoławczy wskazał, że sporna inwestycja od strony wschodniej graniczy z pasem drogowym ul. [...] we W., która jest drogą publiczną klasy dojazdowej, oznaczoną na rysunku planu miejscowego symbolem [...]KDD/[...]. Od strony zachodniej graniczy z działkami nr [...], nr [...] i nr [...], oznaczonymi w ewidencji gruntów i budynków symbolem W-RIIIb, (grunty pod rowami), które nie są objęte przedmiotowym planem miejscowym. Od strony północnej sporna inwestycja graniczy z działką nr [...] o szerokości ok. 2 m, położoną w korytarzu usytuowania ciągów pieszych oraz wydzieloną w celu zapewnienia ogólnodostępnego ciągu pieszego, o którym mowa w ustaleniach planu miejscowego dla terenu [...]MN, a który to ma zapewnić dojście do działki nr [...] położonej poza granicą miejscowego planu. Natomiast od południa graniczy z działką niezabudowaną nr [...], której przeznaczenie jest według planu miejscowego takie, jak dla działek zainwestowania, tj właściwe dla terenu oznaczonego symbolem [...]MN. Wojewoda przytoczył treść przepisów planu miejscowego regulujących ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów objętych planem, ochrony i kształtowania środowiska i krajobrazu oraz ochrony przyrody, strefę ochrony konserwatorskiej zabytków archeologicznych, zasady dojazdu i ustalenia dotyczące miejsc postojowych dla pojazdów oraz wymogi w zakresie zagospodarowania i zabudowy obszaru oznaczonego na rysunku miejscowego planu symbolem [...]MN. Po szczegółowym przeanalizowaniu przywołanych przepisów planu miejscowego stwierdził, że inwestycja jest zgodna z regulacjami odnoszącymi się do odległości budynków od granic, intensywności zabudowy, realizacji ciągu pieszo - jezdnego zapewniającego dostęp do drogi publicznej, wykorzystania materiałów zapewniających warunki akustyczne, kąta nachylenia dachów, zapewnienia powierzchni biologicznie czynnej, zapewnienia odpowiedniego poziomu hałasu (w kontekście przewidzianej lokalizacji pomp ciepła), skomunikowania terenu z drogą publiczną poprzez ulicę dojazdową czy zapewniania miejsc postojowych i wysokości budynków. Organ odwoławczy, stwierdził także, że wbrew zarzutom odwołania, projektowane budynki mają mieć dwie, a nie trzy kondygnacje. Wskazuje na to orzecznictwo sądowe oraz unormowanie zawarte w § 3 pkt 16 rozp. MI. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. Stąd organ II instancji wywiódł, że projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne w istocie są budynkami dwukondygnacyjnymi i nie zmienia tej kwalifikacji to, że mają mieć dachy strome dwuspadziste o nachyleniu kalenicy wynoszącej 30,1 stopnia, gdyż miejscowy plan nie zakazuje budowania tego typu dachów na budynkach dwukondygnacyjnych. Zwrócił także uwagę, że konstrukcja projektowanego dachu nie jest jednolita, bowiem częściowo składać ma się zarówno z dachów stromych, jak i dachów płaskich w formie stropodachu, co również jest dopuszczone przez plan miejscowy. Tym samym uznał inwestycję za zgodną z § 20 ust. 3 pkt 3 lit. a planu miejscowego. Dalej Wojewoda wskazał, że inwestycja jest zgodna z § 20 ust. 3 pkt 4 lit. c planu miejscowego, ponieważ na każdy projektowany budynek mieszkalny przypada przynajmniej 192 m2 powierzchni działki budowlanej, a także z przepisem § 20 ust. 3 pkt 5 miejscowego planu, bowiem na każdej działce ewidencyjnej objętej sporną inwestycją, poza działką nr [...] na której w ogóle nie projektuje się budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, posadowiony będzie dokładnie jeden budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ odwoławczy – odnosząc się do wymogu z § 20 ust. 3 pkt 8 planu miejscowego, dotyczącego powierzchni biologicznie czynnej - stwierdził, że na działkach nr [...],[...], [...],[...] i [...] projektuje się pozostawienie ponad 53% powierzchni takiej powierzchni. Co to działki nr [...], wyjaśnił, że projektuje się na niej budowę ciągu pieszo-jezdnego, który zakwalifikować można do kategorii zagospodarowania terenu, jaką jest infrastrukturą drogowa, która – na mocy § 20 ust. 1 pkt 11 planu miejscowego – jest dopuszczalna na obszarze oznaczonym na rysunku miejscowego planu symbolem [...]MN. Natomiast postanowienia zawarte w § 20 ust. 3 pkt 8 planu miejscowego nie przewidują obowiązku pozostawienia określonej powierzchni działki zabudowy jako terenu biologicznie czynnego dla działki zabudowanej infrastrukturą drogową. W związki z tym, inwestor nie ma obowiązku zapewnienia określonej powierzchni działki nr [...] jako zagospodarowanej terenami biologicznie czynnymi., Następnie Wojewoda dokonał analizy zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami rozp. MI. Wskazał, że zgodnie z art. 4 Pb, statuującym zasadę wolności budowlanej, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Oznacza to, że zasadniczym warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest konieczność wykazania posiadania prawa do dysponowania działką na cele budowlane oraz zgodność projektowanej inwestycji z przepisami. Ponadto, § 12 rozp. MI nie ma zastosowania w przypadku budynków projektowanych na działkach objętych jednym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę oraz jednocześnie jednym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy stwierdził również zgodność inwestycji z § 13 i 60 rozp. MI – projektowane budynki nie wpływają bowiem na siebie wzajemnie w zakresie nasłonecznienia i zacieniania, a w otoczeniu zainwestowania nie znajdują się inne obiekty budowlane, które mogłyby zacieniać czy przesłaniać projektowane budynki i odwrotnie – projektowane budynki nie będą zacieniać i przesłaniać innych obiektów budowlanych. Nie dostrzegł również Wojewoda braku zgodności z § 19 rozp. MI regulującym wymogi w zakresie odległości miejsc postojowych okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym. Zaznaczył nadto, że zgodnie z § 19 ust. 5 i ust. 6 rozp. MI, odległości przewidziane w ww. przepisie nie są wymagane w przypadku parkingów niezadaszonych składających się z jednego albo dwóch stanowisk postojowych dla samochodów osobowych przypadających na jeden lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanych przy tym budynku, a także w przypadku niezadaszonych parkingów składających się z jednego albo dwóch stanowisk postojowych dla samochodów osobowych w zabudowie jednorodzinnej oraz w zabudowie zagrodowej, jeżeli stykają się one z niezadaszonymi parkingami dla samochodów osobowych na sąsiedniej działce. Według organu odwoławczego, po dokonaniu szczegółowej analizy przedmiotowej inwestycji w skarżonej decyzji z przepisami rozp. MI, inwestycja ta nie narusza też pozostałych unormowań tego aktu prawnego. Wojewoda nie zgodził się z zarzutami odwołania, że sporna inwestycja przekracza średnią intensywność zabudowy istniejącą na obszarze w okolicy spornych obiektów aż pięciokrotnie oraz, że przekracza intensywność zabudowy dla działki wielorodzinnej. Zwrócił uwagę, że w przepisie § 6 pkt 5 planu miejscowego zostało wyraźnie wskazane, że na obszarze objętym miejscowym planem intensywność zabudowy ma wynosić więcej lub dokładnie 0. Oznacza to, że prawodawca lokalny nie wprowadził maksymalnego pułapu w analizowanym kontekście. Inwestor ma zatem prawo stosunkowo swobodnie kształtować swoją inwestycję. Skarżący natomiast nie wykazał, że lokalna społeczność wystąpiła do prawodawcy lokalnego z wnioskiem o zmianę planu miejscowego celem wprowadzenia maksymalnego pułapu intensywności zabudowy na obszarze objętym tym planem. Odnośnie zarzutu odmiennej stylistyki i charakteru projektowanej inwestycji do istniejącego planu osiedla [...] Wojewoda wskazał, że jest to kwestia ocenna, ale również pozanormatywna. Nie zgodził się też z zarzutem, że sporna inwestycja będzie zakłócać korzystanie z sąsiednich nieruchomości ponad przeciętną miarę, tj. rażąco naruszać prywatność właścicieli sąsiedniej nieruchomości, gdyż sąsiednie nieruchomości nie są w ogóle zabudowane. Reasumując, Wojewoda stwierdził, że inwestor spełnił warunki uzyskania pozwolenia na budowę. Przy czym zauważył, że w toku postępowania odwoławczego przedłożony został zmieniony projekt zagospodarowania terenu w zakresie projektowanego jednego z miejsc postojowych. Uznał, że powyższa zmiana rozwiązań projektowych spowodowała konieczność uchylenia decyzji organu I instancji w części dotyczącej zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu i zatwierdzenia nowego projektu. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił decyzji Wojewody naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na dwóch wzajemnie wykluczających się podstawach prawnych rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy organ odwoławczy jest uprawniony do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 kpa) albo jej uchylenia w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty (art. 138 § 1 pkt 1 kpa), co prowadzi do sytuacji prawnej, w której obowiązują dwie decyzje administracyjne zatwierdzające różne części projektu budowlanego tj. decyzja organu II instancji w części zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu (uchylam i orzekam co do istoty - zatwierdzam PZT) oraz decyzja organu I instancji udzielająca pozwolenia na budowę i zatwierdzająca projekt architektoniczno-budowlany (w pozostałym zakresie utrzymuję w mocy); 2) błędy w ustaleniu stanu faktycznego, polegające na: a) uznaniu przez organy obu instancji, że planowana inwestycja powinna być badana wyłącznie pod kątem zgodności z planem miejscowym ( tj. uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] września 2012 r.); b) pominięciu uchwały Rady Miejskiej W. z [...] listopada 2021 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...], [...] i alei [...] we W. (dalej: mpzp2), którym to planem objęty jest teren przyległej do inwestycji ul. [...] o symbolu [...]KDD (wg mpzp2), a nie jak niesłusznie przyjął organ teren [...]KDD/[...] (wg planu miejscowego); 3) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pb, § 3 pkt 1a rozp. MI oraz art. 2 pkt 12 upzp w zw. z § 20 ust. 3 pkt 5 planu miejscowego, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu sporządzony niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zaprojektowane na jednej działce budowlanej pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w sytuacji, gdy plan miejscowy dopuszcza sytuowanie tylko jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na jednej działce budowlanej, 3) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pb w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz 889 ze zm. – dalej: udp), polegające na utrzymaniu w mocy decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu sporządzony niezgodne z przepisami – zaprojektowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej w terenie zabudowy, 4) naruszenie § 3 pkt 1a rozp. MI oraz art. 2 pkt 12 upzp w zw. z § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez błędną wykładnię pojęcia "działka budowlana" polegające na naruszeniu zakazu wykładni homonimicznej i nadaniu temu pojęciu różnego znaczenia w rozumieniu ww. aktów prawnych na potrzeby wykazania zgodności zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu z przepisami, 4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, poprzez: a) dokonanie błędnej wykładni w zakresie zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym w szczególności dotyczącej dojazdu do inwestycji, z uwagi na pominięcie zapisów mpzp2, które determinują omawiany dojazd za pośrednictwem drogi o symbolu [...]KDD, a nie [...]KDD/[...], dokonanie fragmentarycznej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w szczególności w zakresie zgodności projektu zagospodarowania terenu z planem miejscowym oraz uznanie, że na podstawie okoliczności ustalonych w toku postępowania możliwe jest wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę, gdy tymczasem inwestycja objęta zaskarżoną decyzją zaburza istniejący ład przestrzenny i w sposób ewidentny odbiega od sąsiedniej zabudowy zrealizowanej w zgodzie z planem miejscowym, b) zaniechanie wyważenia interesu społecznego z indywidualnym interesem inwestora, przejawiające się w przyznaniu prymatu prawa własności nad ładem przestrzennym wynikającym z zapisów planu miejscowego poprzez dokonanie błędnej wykładni planu miejscowego, prowadzącej do wydania pozwolenia na budowę dla zabudowy stojącej w oczywistej sprzeczności z zapisami planu podczas, gdy zrealizowanie zabudowy na obszarze, na którym dominującą funkcję stanowi naruszenie tzw. "zasady złotego środka" i prowadzi do przyznania przewagi interesu indywidualnego podmiotu nad szeroko rozumianym interesem społecznym. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi odniesiono się szczegółowo do ww. zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie i wniósł o oddalenie skargi wskazując na bezzasadność podniesionych w skardze zarzutów. Podczas rozprawy skarżący popierał skargę. Pełnomocnik organu administracji podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Natomiast pełnomocnik inwestora przedłożył umowę z dnia 20 sierpnia 2024 r. zawartą pomiędzy Gminą W. – Z. a inwestorem w sprawie określenia szczegółowych warunków technicznych realizacji przez inwestora zadania przy ul. [...] oraz dokumentację fotograficzną obrazującą aktualny stan spornej inwestycji. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentów na okoliczność realizacji przez inwestora zjazdu z ul. [...] oraz wyrażenia zgody przez Gminę na przebudowę drogi w tym miejscu i na zbliżenie zabudowy do drogi. Działając na podstawie art. 106 § 3 ppsa Sąd uwzględnił zgłoszony wniosek dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona choć nie wszystkie zarzuty należało uznać za trafione. Na wstępie rozważań przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. wydane zostały na podstawie art. 35 przywołanej na wstępie ustawy – Prawo budowlane. Ww. przepis w ust. 1 zobowiązuje organ architektoniczno-budowlany do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska, ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także kompletności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym czy dołączone zostały wymagane dokumenty, w tym opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. W art. 34 Pb określone natomiast zostały szczegółowo wymogi projektu budowlanego, jego zakres i treść. Wojewoda, rozpoznając sprawę ponownie - na skutek złożonego odwołania - stwierdził, że co do zasady decyzja organu I instancji podlegała utrzymaniu w mocy, jednak z uwagi na przedłożenie na etapie postępowania odwoławczego poprawionego przez inwestora projektu zagospodarowania terenu (w zakresie przesunięcia jednego miejsca postojowego na działce nr [...]) uznał, że konieczne było uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie tego projektu i ponowne jego zatwierdzenie w wersji zmienionej. W tej części Wojewoda zastosował zatem art. 138 § 2 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy uprawniony jest do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części i w tym zakresie do orzeczenia co do istoty sprawy. W argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji mającej uzasadniać zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia może jednak budzić wątpliwości. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2083/19 – dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), wskazać trzeba, że z systematyki i treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1-4 Pb wynika, że o ile projekt budowlany winien być zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę, to jego braki powinny być usunięte przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, postępowanie mające na celu usunięcie nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Pb, powinno być przeprowadzone przed organem administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, a więc przed wydaniem przez ten organ decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak zauważył NSA w dalszych wywodach uzasadnienia ww. wyroku, nie można jednak wykluczyć sytuacji, w której w trakcie postępowania odwoławczego okaże się, że projekt obarczony jest wadami nieistotnymi, czyli wadami, które są związane z wymogami o charakterze formalnym, a które nie oznaczają istotnych naruszeń, o których mowa w art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 Pb. Wówczas organ odwoławczy jest uprawniony, w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 kpa (to jest w ramach uzupełnienia dowodów i wyjaśnień), do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu inwestora do sanowania nieistotnych nieprawidłowości projektu budowlanego. Jeśli inwestor usunie nieprawidłowości, decyzja organu II instancji jest wydawana w warunkach istnienia sanowanego, jednak cały czas tego samego projektu budowlanego, który został pierwotnie zatwierdzony przez organ I instancji. Pamiętać bowiem trzeba, że pozwolenie na budowę wchodzi do obrotu prawnego po wydaniu decyzji ostatecznej. Nie można zatem przyznać racji skarżącemu, że w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje zatwierdzające dwa różne projekty. W obrocie prawnym funkcjonuje bowiem jedna decyzja ostateczna, którą jest decyzja Wojewody. W tym kontekście zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa są nieuzasadnione. Natomiast w przypadku naniesienia przez inwestora, w toku postępowania przed organem drugiej instancji poprawek lub zmian w projekcie budowlanym, rolą organu odwoławczego jest dokonanie oceny, czy są to poprawki istotne, które mają wpływ na zmianę postaci, charakterystyki, parametrów lub substancji projektowanej zabudowy, co warunkowałoby konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, czy też wprowadzone zmiany nie mają wpływu na zakres i kształt zamierzenia budowlanego. W tym drugim przypadku bowiem organ uprawniony jest utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę i o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zatwierdzony egzemplarz projektu budowlanego na etapie decyzji Wojewody pozostaje bowiem nadal merytorycznie i formalnie tym samym egzemplarzem (egzemplarzami), dla niezmienionej substancji obiektu budowlanego (zob. również wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 786/21 - dost. jw.). W niniejszej sprawie zmiana zgłoszona na etapie postępowania odwoławczego dotyczyła jednego stanowiska postojowego, gdyż - jak poinformował inwestor w piśmie z dnia 15 kwietnia 2025 r. - stwierdził nieprawidłowe usytuowanie tego stanowiska względem zachodniej granicy, to jest niezachowane wymaganej przepisami rozp. MI odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że powyższych ustaleń dotyczących naniesionej zmiany dokonał dopiero Sąd na podstawie akt administracyjnych sprawy. Treść uzasadnienia decyzji Wojewody bowiem nie wskazuje, na czym w istocie polegać miała zamiana w projekcie zagospodarowania terenu złożonego na etapie postępowania odwoławczego i jaki miała ona wpływ na zakres i charakter zamierzenia budowlanego – od czego uzależnione byłoby uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej zatwierdzenia tego projektu. Godzi się przy tym zauważyć, że organ I instancji zatwierdził projekt zagospodarowania terenu datowany na 11 września 2024 r. a inwestor na etapie odwoławczym przedłożył ten sam projekt (z tej samej daty) jedynie z opisaną wyżej zmianą. Co za tym idzie, Wojewoda w zasadzie uchylił decyzję organu I instancji w stosunku do tego samego projektu (z ww. zmianą miejsca postojowego) który następnie ponownie zatwierdził. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jednak jakiejkolwiek argumentacji Wojewody uzasadniającej konieczność wydania decyzji reformatoryjnej w kontekście istotności dokonanych przez inwestora poprawek, w szczególności brak oceny dokonanego przez inwestora uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu właśnie z punktu widzenia istotności zmian, tj. czy te zmiany prowadzą do skorygowania rozwiązań projektowych i w istocie są nowym rozwiązaniem projektowym w rozumieniu art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 4 Pb., co wymagałoby uchylenia decyzji i zatwierdzenia projektu przez organ odwoławczy ( por. NSA w wyroku z dnia 15 października 2025 r. II OSK 2561/24, CBOSA i powołane tam orzeczenia). W istocie Wojewoda ograniczył się do dwuzdaniowego poinformowania, że inwestor przedłożył zmieniony projekt zagospodarowania terenu w zakresie jednego z miejsc postojowych i zmiana rozwiązań projektowych spowodowała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu stwierdzenie to nie może być uznane za wystarczające, gdyż uniemożliwia poznanie motywów jakimi kierował się organ podejmując reformatoryjne rozstrzygnięcie. W świetle przywołanego orzecznictwa do wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego nie uprawnia bowiem jakakolwiek zmiana w projekcie budowlanym dokonana na etapie postępowania odwoławczego ale zmiana istotna. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika zaś, aby ta kwestia była przedmiotem oceny organu. Ubocznie tylko zauważyć należy, że w toku postępowania odwoławczego przedłożone zostało przez pełnomocnika inwestora pismo datowane na dzień 7 kwietnia 2025 r., które stanowiło odpowiedź w nawiązaniu do rozmowy telefonicznej, z wyjaśnieniem dotyczącym emisji dźwięku od projektowanych jednostek zewnętrznych pomp ciepła. Dane tego pisma zasadniczo winny zostać umiejscowione w projektach budowlanych. Kwestia ta i jej znaczenie w kontekście całej dokumentacji, którą inwestor obowiązany jest przedłożyć, również została całkowicie pominięta przez Wojewodę w skarżonej decyzji. Poza tym przypomnieć wypada (w odniesieniu do uwagi, że pismo zostało złożone w nawiązaniu do rozmowy telefonicznej) że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności – zgodnie z art. 14 § 1a kpa, sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Przepis art. 14 § 2 kpa dopuszcza wprawdzie załatwienie sprawy telefonicznie, jednak treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Przechodząc do oceny stanowiska Wojewody co do zgodności projektu budowlanego z przepisami planu miejscowego oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Sąd uznał, że w pierwszym rzędzie oceny wymaga przyjęcie przez organ odwoławczy założenia prawnego, w oparciu o które organ przeprowadził tę ocenę. Zgodnie z tym założeniem pojęcie działki budowlanej należy inaczej rozumieć przy ocenie zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego i inaczej przy ocenie zgodności inwestycji z przepisami prawa budowlanego, w tym warunkami techniczno-budowlanymi. W konsekwencji badając zgodność inwestycji z planem miejscowym organ uznał, że jest ona realizowana na sześciu działkach budowlanych (utożsamiając działkę budowlaną z jedną działką ewidencyjną), natomiast oceniając jej zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, zawartymi w rozp. MI przyjął założenie, że inwestycja prowadzona jest na jednej działce budowlanej obejmującej kilka działek ewidencyjnych. Podkreślić przy tym należy, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mającym zastosowanie w niniejszej sprawie prawodawca lokalny nie zdefiniował pojęcia działki budowlanej, które miałoby zastosowanie na gruncie unormowań tego aktu, a którym posłużył się między innymi w § 20 uchwały planistycznej. Z kolei w rozp MI w sprawie warunków technicznych definicja mająca zastosowania na gruncie prawa budowlanego zawarta została w § 3 pkt 1a. Analizując powyższe stanowisko, Sąd uznał, że zarzut skargi odnoszący się do tej kwestii – to jest uznania za działkę budowlaną w przypadku tego samego przedmiotu sprawy najpierw poszczególnych działek ewidencyjnych (przy ocenie zgodności inwestycji z planem miejscowym) a następnie łącznie wszystkich sześciu działek objętych inwestycją (przy ocenie zgodności inwestycji z warunkami technicznymi) – uznać trzeba za uzasadniony. Przy ocenie przyjętego przez Wojewodę założenia dotyczącego rozumienia pojęcia działki budowlanej nie można bowiem pomijać, że system prawa z założenia jest spójny, a przepisy aktów niższego rzędu nie mogą być sprzeczne z przepisami wyższego rzędu, co oznacza, że to przepisy ustaw wyznaczają kierunek wykładni unormowań podstawowych. Jeśli zatem prawodawca lokalny nie przypisał znaczenia danemu terminowi w akcie prawa miejscowego jakim jest plan miejscowy, a uczynił to w akcie rangi ustawowej lub w akcie wykonawczym, to zasadne jest sięgnięcie, w ramach wykładni zewnętrznej, do przepisów tychże aktów. W takiej sytuacji zastosowanie wykładni systemowej zewnętrznej pozwala na realizację zasady zupełności i spójności systemu prawa. Także stosowanie przepisów planu miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 511/24 dost. jw.). Należy zatem mieć na uwadze, że pojęcie działki budowlanej, która nie znajduje definicji w planie miejscowym mającym zastosowanie w sprawie, zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 12 upzp jako nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Niemal identyczne brzmienie ma unormowanie definiujące działkę budowlaną na gruncie Prawa budowlanego i zawarte zostało w przywołanym już § 3 pkt 1a rozp. MI, według którego, pod tym pojęciem należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Powyższe wskazuje, że zarówno na gruncie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w którym brak definicji działki budowlanej) jak i przepisów Prawa budowlanego (w tym rozp. MI będącym aktem wykonawczym do Pb) pojęcie działki budowlanej powinno być rozumiane co do zasady tożsamo. Sąd zgadza się z Wojewodą, że różne są cele przepisów planu miejscowego i rozp. MI, jednak spójność systemu prawa polega nie tylko na stosowaniu takiej samej terminologii i rozumienia tych samych pojęć, ale również na jednolitym stosowaniu definicji legalnych o tożsamym brzmieniu w stosunku do tego samego przedmiotu. Żaden przepis prawa, doktryna ani orzecznictwo sądowe nie przewidują bowiem różnej kwalifikacji jako działki budowlanej w stosunku do tego samego zamierzenia budowlanego, w zależności od tego, który aspekt tego zamierzenia jest oceniany pod względem jego legalności. Tak zaś w istocie uczynił organ w niniejszej sprawie. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że przy odczytywaniu podjęcia działki budowlanej przepisy o ewidencji gruntów i przepisy wieczystoksięgowe nie mogą mieć przesądzającego znaczenia. Kilka działek ewidencyjnych może bowiem stanowić działkę budowlaną, jak również część działki ewidencyjnej, w określonych uwarunkowaniach może być uznana za działkę budowlaną (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 411/09 publ.: orzeczenia nsa.gov.pl). Możliwie jest także wydanie pozwolenia na budowę inwestycji sytuowanej na dwóch odrębnych (ewidencyjnie) działkach gruntu co do których inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Fakt, że przez pojęciem działki budowlanej można rozumieć zarówno jedną działkę ewidencyjną jak i kilka takich działek nie oznacza jednak, że takie rozumienie można stosować zamiennie dokonując oceny legalności, w ramach tej samej sprawy, tej samej inwestycji w kontekście kryteriów określonych w art. 35 ust. 1 Pb. Zabieg dokonany przez Wojewodę, który badał planowaną inwestycję pod kątem jej zgodności z przepisami prawa i planem miejscowym przyjmując różny sposób rozumienia działki budowlanej co do tego samego przedmiotu sprawy (spornej inwestycji), należy zatem ocenić jako co najmniej dowolny, zaprzeczający spójności prawa. W wyroku z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1268/18 (dost. jw.) – przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – wyrażony został pogląd, zasługujący na uwzględnienie. Na gruncie bowiem podobnego stanu faktycznego jak w niniejszej sprawie (sprawa dotyczyła pozwolenia na budowę dziewięciu domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na dziewięciu działkach ewidencyjnych) WSA w Bydgoszczy stwierdził, że działka budowlana może się składać z jednej lub kilku działek gruntu w znaczeniu geodezyjnym, może też obejmować jedną działkę ewidencyjną. Dalej jednak zauważył, że pojęcia "działka budowlana" i "działka gruntu" nie są zwrotami synonimicznymi - pojęcie "działka gruntu" jest pojęciem szerszym niż "działka budowlana", która stanowi kwalifikowaną "nieruchomość gruntową" lub "działkę gruntu", bo spełniającą określone kryteria (za: wyrokami NSA: z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 411/09 i z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2342/10 - dost. jw.). Powyższe znajduje potwierdzenie w przepisach art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdzie za nieruchomość gruntową nakazuje się rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1), za działkę gruntu – niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3), zaś za działkę budowlaną – zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażanie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiającą prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce (art. 4 pkt 3a). Z powyższego Sąd wywiódł, że oceniając możliwość realizacji na działce budowlanej obiektu budowlanego, organ każdorazowo określa zasięg działki budowlanej, który uzależniony jest od parametrów zamierzonego na niej obiektu oraz jego geodezyjnego usytuowania. W niniejszej sprawie, zgodnie z projektem przedłożonym przez inwestora, przedmiotowe zamierzenie budowlane polega na budowie pięciu samodzielnych konstrukcyjnie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (układzie szeregowym) przy czym każdy w z tych budynków zawiera dwa lokale, co jest zgodne z definicją budynku jednorodzinnego uregulowaną w art. 2 pkt 2a Pb. Należy także zwrócić uwagę na stan podziału nieruchomości, w wyniku którego powstało sześć działek ewidencyjnych (nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]) w tym jedna przeznaczona na drogę wewnętrzną. Istotne także jest, że każdy z budynków mieszkalnych jednorodzinnych planowany jest na wyodrębnionej działce i byłby możliwy do realizacji niezależnie od pozostałych - stanowi funkcjonalnie samodzielny obiekt budowlany. W projekcie inwestor sam bowiem wyznaczył na poszczególnych działkach ewidencyjnych obszar zagospodarowania - każdy z pięciu budynków mieszkalnych wznoszony ma być na przyporządkowanej mu działce ewidencyjnej. Powyższe wskazuje zatem, że zasadniczo jako działkę budowlaną należałoby potraktować każdą działkę ewidencyjną. Jak bowiem zauważył WSA w Bydgoszczy w przytaczanym wyroku, zamierzenie inwestycyjne polegające na realizacji obiektu pozbawionego wymienionych cech samodzielności doprowadziłoby do konstatacji, że w sytuacji gdy działkę budowlaną stanowiłby obszar działek ewidencyjnych, inwestycja przestałaby kwalifikować się jako polegająca na budowie pięciu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. W realiach niniejszej sprawy byłoby to także niezgodne z wynikającym z § 20 ust. 3 pkt 5 miejscowego planu wymogiem posadowienia na działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Mając jednak na uwadze, że według przedłożonego projektu budowlanego, inwestor określał parametry zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z planu miejscowego zarówno dla poszczególnych działek ewidencyjnych jak i dla wszystkich działek ewidencyjnych łącznie (por. np. dane dotyczące intensywności zabudowy i bilans terenu s. 10-12 i s. 14-15 projektu zagospodarowania terenu) wątpliwości budzić może jaki teren inwestor uznaje za działkę budowlaną. W takiej sytuacji przyjęcie rozumienia działki budowalnej wymagało stanowiska wnioskodawcy. Przepisy procesowe nie zabraniają bowiem skierowania wezwania do wnioskodawcy do złożenia dodatkowych wyjaśnień w tym przedmiocie – wręcz przeciwnie, organ administracji publicznej obowiązany jest do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 kpa). Z pola widzenia nie może także zniknąć art. 79a § 1 kpa, zgodnie z którym, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Biorąc pod uwagę powyższe wywody Sąd uznał, że ocena spełnienia kryteriów wynikających z art. 35 ust. 1 Pb powinna być dokonana przez Wojewodę ponownie przy przyjęciu jednolitego rozumienia pojęcia działki budowlanej zarówno przy ocenie zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i przepisami techniczno-budowalnymi. W tym względzie nie może być także pominięte stanowisko wnioskodawcy. Za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji przemawia również fakt, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości dotyczących zgodności zaplanowanych w projekcie zagospodarowania terenu miejsc postojowych z wymogami § 19 rozp. MI. Co do zasady, na podstawie § 19 ust. 1 pkt 1 rozp. MI, odległość stanowisk postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym powinna bowiem wynosić 7m w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie. Jednakże zgodnie z § 19 ust. 5 rozp. MI, zachowanie tej odległości nie jest wymagane w przypadku parkingów niezadaszonych składających się z jednego albo dwóch stanowisk postojowych przypadających na jeden lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanych przy tym budynku. Wojewoda przyjął, że przedmiotowe zamierzenie budowlane odpowiada tym wymogom. Tymczasem, o ile można zgodzić się z organem, że ze względu na wyłączenie z ww. § 19 ust. 5, usytuowanie miejsc postojowych względem okien znajdujących się w budynku do którego miejsca te są przypisane, nie narusza omawianych przepisów, o tyle wątpliwości budzi ocena organu odwoławczego co do zachowania minimalnej odległości 7m względem okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w sąsiednich budynkach. W tym względzie zaś Wojewoda w żaden sposób swojego stanowiska nie uzasadnił i nie wyjaśnił, w jaki sposób odległości te były ustalone. Natomiast analiza części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wskazuje, że odległości te nie zostały na tym rysunku zwymiarowane. Natomiast na podstawie tych wymiarów, które są podane, można jedynie ustalić, że odległość miejsca postojowego od ściany sąsiedniego segmentu (budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce ewidencyjnej) wynosi od 3,97- 4,04 m. Z rysunku elewacji frontowej budynków wynika także, że na poziomie parteru (przyziemia) i piętra zaprojektowane zostały okna (łazienki na parterze oraz sypialni i garderoby i na piętrze). Już zatem tylko te dane budzą zatem wątpliwości co do zachowania minimalnej odległości miejsca postojowego od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt stały (na parterze znajduje się sypialnia) w sąsiednim budynku. W rezultacie należy zatem zgodzić się z argumentacją skargi, że wobec braku precyzyjnych wymiarów na projekcie zagospodarowania terenu nie było możliwe jednoznaczne stwierdzenie i skontrolowanie, że zachowana została wymagana minimalna odległość 7m miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt stały w sąsiednich budynkach i poszczególnych lokalach. Wojewoda, pomimo braku zwymiarowania tych odległości na projekcie, w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska co do zachowania omawianego wymogu, choćby poprzez wyjaśnienie, jakimi dostępnymi danymi co do odległości się kierował (lub też jak odległości te zostały ustalone) i które okna w sąsiednim budynku brał pod uwagę. Pomimo istniejących niejasności organ odwoławczy nie wezwał także inwestora do wyjaśnień, czy też do odpowiedniego uzupełnienia projektu w tym względzie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że stanowisko Wojewody dotyczące kwestii zachowania wymogów wynikających § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a rozp. MI zostało wyrażone przedwcześnie i bez odpowiedniego wyjaśnienia związanych z tym wątpliwości, co świadczy o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 7 w związku z art. 107 § 3 i art. 11 kpa. Podobnie ocenić należy kwestię zgodności inwestycji z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w kontekście usytuowania elewacji wschodniej segmentu na działce nr [...] względem działki drogowej nr [...]. W rozważaniach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiejkolwiek oceny w tym zakresie. Natomiast przepis art. 43 ust. 1 udp statuuje generalny obowiązek zachowania, w szczególności ze względów bezpieczeństwa, odpowiedniej odległości pomiędzy obiektami budowlanymi zlokalizowanymi przy drodze publicznej a zewnętrzną krawędzią jezdni. Dla drogi gminnej w terenie zabudowy odległość ta winna wynosić co najmniej 6m. Przepis art. 43 ust. 2 ww. ustawy przewiduje wyjątek od tego wymogu stanowiąc, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 Ip. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydanej przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 ww. ustawy stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 38 ust. 3 udp, wyrażenie zgody powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę, a niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za wyrażenie zgody. Jedynie odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do treści art. 43 ust. 2a udp, zgodę, o której mowa w ust. 2 dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie - Prawo budowlane. Z powyższych unormowań prawnych wynika zatem, że dla odstępstwa od ogólnej zasady zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w oznaczonej odległości od krawędzi jezdni drogi publicznej wymagana jest po pierwsze zgoda zarządcy drogi, po drugie powinna być ona wydana przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, po trzecie udzielenie zgody nie jest dokonywane w formie solennej, to znaczy nie wymaga formy decyzji, ani postanowienia. Ze względu na odesłanie do art. 38 ust. 3 udp zarządca drogi wyraża zgodę przez czynność materialno-techniczną lub milczenie dłuższe niż 14 dni, licząc od dnia złożenia wniosku, a jedynie odmowa powinna przyjąć postać decyzji administracyjnej (zob. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Lexis-Nexis 2010, komentarz do art. 43). Po czwarte - zgoda taka udzielona być może wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że droga znajdująca się na działce nr [...] stanowi drogę publiczną – gminną, co oznacza, że przepis art. 43 ust. 1 udp znajduje do niej zastosowanie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, aby Wojewoda dokonał analizy zgodności usytuowania inwestycji pod kątem zachowania wymogów wynikających z tego przepisu. Organ powinien w pierwszym rzędzie ustalić, jaka jest odległość budynku sytuowanego na działce [...] względem krawędzi jezdni drogi publicznej, czego nie uczynił. Dopiero w odpowiedzi na skargę Wojewoda przyznał, że sporna inwestycja jest oddalona o mniej niż 6 m od drogi gminnej. Pomimo tego organ odwoławczy w toku postępowania nie wyjaśnił, czy spełnione zostały warunki określone w art. 43 ust. 2 udp, pozwalające na sytuowanie budynku z odstępstwem od zasady wynikającej z ust. 1. Nie budzi natomiast wątpliwości, że w aktach sprawy brak jest zarówno zgody zarządcy drogi na lokalizację przedmiotowej inwestycji w odległości mniejszej niż wynikająca z art. 43 ust. 1 udp, jak też wniosku inwestora do zarządcy drogi o wyrażenie takiej zgody. Załączenie do dokumentacji wymaganej w przedmiotowej sprawie takiego wniosku, narzucałoby organowi obowiązek przeprowadzenia oceny, czy zarządca drogi wyraził zgodę na zmniejszenie odległości w formie milczącej. Powyższa kwestia niewątpliwie powinna być przedmiotem oceny organu odwoławczego, gdyż wiąże się ona także z oceną kompletności wniosku o pozwolenie na budowę. Z art. 43 ust. 2a udp wynika bowiem, że zgoda na odstępstwo powinna być udzielona przed wszczęciem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Z treści kontrolowanej decyzji nie wynika natomiast, aby Wojewoda przeprowadził jakąkolwiek ocenę inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami art. 43 ww. ustawy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że Sąd ocenia jako zbyt daleko idące stanowisko Wojewody, wyrażone dopiero w odpowiedzi na skargę, że skoro Prezydent W. będący organem architektoniczno-budowlanym właściwym do udzielenia pozwolenia na budowę jest jednocześnie zarządcą drogi właściwym do udzielenia zgody na odstępstwo z art. 43 ust. 2 udp, to uznać należy, że wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, w sposób dorozumiany wyraził przedmiotową zgodę. Po pierwsze, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę z wnioskiem do zarządcy drogi o zastosowanie odstępstwa ma wystąpić inwestor a nie organ wydający pozwolenie na budowę, gdyż jak wynika z art. 43 ust.2a udp to właśnie inwestor zobowiązany jest dołączyć zgodę do wniosku o pozwolenie na budowę. Jak już zaznaczono, zgoda ta powinna być udzielona jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a brak w tym zakresie należy kwalifikować jako brak wniosku który powinien być stosownie uzupełniony, choćby przez przedłożenie wystąpienia inwestora o udzielenie zgody na odstępstwo. Po drugie, na gruncie ustawy o drogach publicznych (art. 21 ust. 1) wyraźnie wskazane zostało, że zarządca drogi (w przypadku dróg gminnych w miastach na prawach powiatu jest to prezydent miasta), czyli organ administracji, do właściwości którego należy między innymi kwestia utrzymania i ochrony dróg, może wykonywać swoje zadania za pośrednictwem jednostki organizacyjnej będącej zarządem - utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. W przypadku miasta W. Prezydent wykonuje zadania zarządcy drogi przy pomocy specjalnej jednostki, jaką jest Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta. Tym samym doszło do wyodrębnienia organizacyjnego i do kompetencyjnego przekazania zadań wykonywanych przez Prezydenta W. jako zarządcy drogi na specjalnie powołaną do tego jednostkę organizacyjną (zarząd drogi), która nie jest jednocześnie uprawniona do udzielenia pozwolenia na budowę. Po trzecie, bez znaczenia pozostają wywody organu odwołujące się do ustaleń planu miejscowego, zgodnie z którym, wschodnia granica działki nr [...] (graniczącej z działkami drogowymi) pokrywa się z przebiegiem nieprzekraczalnej linii zabudowy, umożliwiając tym samym budowę spornej inwestycji dokładnie na tej linii a zatem z przekroczeniem odległości określonej w art. 43 ust. 1 udp. Zauważyć bowiem trzeba, że wymóg odległości 6m wynika z ustawy o drogach publicznych, a więc aktu prawnego wyższego rzędu w stosunku do aktu prawa miejscowego jakim jest plan miejscowy, którego postanowienia zasadniczo powinny być zgodne przepisami ustawowymi. Poza tym – jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2662/16 (dost. jw.) – wymogi wynikające z art. 43 ust. 1 udp obowiązują niezależnie od uchwalenia dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wytyczenia w nich linii zabudowy. Różne są bowiem cele, którym służyć ma spełnienie wymogów wynikających z ustawy o drogach publicznych oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania. W przypadku planu miejscowego chodzi o zapewnienie ładu przestrzennego na danym obszarze, co wiąże się, między innymi, z ustaleniem linii zabudowy, zaś w przypadku art. 43 udp o zapewnienie możliwości bezpiecznego korzystania z drogi przez jej użytkowników. Każdy z powyższych wymogów jest zatem zupełnie niezależny od drugiego. Co za tym idzie, ewentualne spełnienie jednego z nich, względnie uzyskanie zwolnienia, o jakim mowa w art. 43 ust. 2 udp, nie oznacza spełniania wymogów, o jakim mowa w drugim z wskazanych wyżej przepisów. Mając zaś na uwadze, że rada gminy nie ma kompetencji do modyfikowania w planie miejscowym parametrów określonych w art. 43 ust. 1 udp, postanowień planu miejscowego nie można interpretować z pierwszeństwem przed przepisami ustawy o drogach publicznych, jak zdaje się to czynić Wojewoda w odpowiedzi na skargę. Sąd dostrzega przy tym, że na gruncie art. 43 ust. 2 udp w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym, uzyskanie zgody na odstępstwo dopuszczalne jest także po wybudowaniu obiektu. Zaznaczyć jednak trzeba, że pogląd ten wyrażany był głównie w odniesieniu do postępowań legalizacyjnych, kiedy doszło do co prawda do wybudowania obiektu bez uprzedniej zgody na odstępstwo, ale w warunkach samowoli budowlanej (por. np. wyrok w sprawie II OSK 2662/16). W postępowaniach dotyczących udzielania pozwolenia na budowę inwestorzy zobligowani są zaś do przedłożenia kompletnej dokumentacji, w tym dołączenia do wniosku wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a Pb). Biorąc powyższe po uwagę Sąd stwierdził, że także ze względu na wskazane wyżej okoliczności dotyczące kwestii zgodności inwestycji z art. 43 ust.1 udp, które nie zostały przez organ odwoławczy wyjaśnione i ocenione w pełnym zakresie, zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie bez należytego wyjaśnienia i oceny istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych – a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 15 kpa, co prowadzić musiało do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Dodatkowo, zdaniem Sądu, Wojewoda dość pobieżnie odniósł się do wymogów planu miejscowego w zakresie trzeciej kondygnacji. Zgodnie z § 20 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego liczba kondygnacji nadziemnych nie może być większa niż: (a) 2 dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, za zastrzeżeniem lit. b, (b) 3 dla budynków zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przekrytych dachami o nachyleniu wszystkich połaci dachowych większym niż 30 stopni i o ściankach kolankowych o wysokości nie większej niż 1,20 m, przy czym ostatnią kondygnację dopuszcza wyłącznie w poddaszu. Dokonując analizy akt administracyjnych, Sąd zauważył, że pierwotny projekt budynków zakładał trzy kondygnacje z dachem o nachyleniu 30,1 stopni i od południowej strony płaskim stropodachem zielonym o nachyleniu 0 stopni. Organ I instancji, stwierdzając niezgodność projektu z uwagi na niedopuszczalność trzeciej kondygnacji przy przewidzianym nachyleniu połaci dachu, nakazał doprowadzić kąt ich nachylenia do stanu zgodnego z wymogami planu miejscowego. Poprawiony projekt różni się zasadniczo jedynie likwidacją części dachu, w której pierwotnie planowane były okna połaciowe. Inwestor przyjął, że tak zaprojektowana część budynku już nie jest poddaszem, a stanowi nadbudówkę, której nie można kwalifikować jako kondygnacji w rozumieniu § 3 pkt 16 rozp. MI. Oceniając tak sporządzony projekt Wojewoda dokonał w sposób mechaniczny analizy legalnej definicji z § 3 pkt 16 rozp. MI, poprzestając na bezrefleksyjnym przyjęciu danych wynikających z projektu co o tego, że nad drugą kondygnacją ma znajdować się pomieszczenie techniczne, rysunek techniczny został opisany jako "rzut nadbudówki ponad dachem", zaś z opisu rysunku wynika, że w tzw. nadbudówce ma znajdować się pomieszczenie tzw. wentylatorni. Odnosząc się do argumentacji Wojewody, należy najpierw zgodzić się ze stanowiskiem WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 601/22, który został przywołany w zaskarżonej decyzji, że skoro lokalny prawodawca nie zdefiniował pojęcia kondygnacji, zasady wykładni systemowej narzucają konieczność uwzględnienia definicji legalnej zawartej w § 3 pkt 16 rozp. MI. Zgodnie z tą regulacją prawną, jako kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. W oparciu o taką treść definicji kondygnacji organ odwoławczy przyjął, że nie jest to m.in. poddasze przeznaczone na pobyt ludzi ani pozioma część budynku stanowiąca przestrzeń na urządzenia techniczne – bez dodatkowej argumentacji wspartej analizą projektu. Uznał Wojewoda, że skoro zaprojektowana nadbudówka nie jest przeznaczona na pobyt ludzi i ma być w niej wydzielone pomieszczenie wentylatorni, jak podał inwestor, to nie może być uznana za kondygnację. Zwrócić jednak należy uwagę, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. W związku z powyższym organy architektoniczno-budowlane w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1268/18, por. również wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1727/07 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2017r., sygn. akt II SA/Po 957/17). Tymczasem argumentacja Wojewody w skarżonej decyzji opiera się przede wszystkim na takim nazewnictwie jakie przyjął projektant inwestora celem dostosowania projektu do wymogów planu miejscowego, ale z zachowaniem pierwotnej wersji projektu w maksymalnie możliwym kształcie. Natomiast analiza części rysunkowej zatwierdzonego projektu wskazuje, że zabudowa nad drugą kondygnacją po pierwsze stanowi poziomą część pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie a powierzchnią warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, po drugie jej średnia wysokość w świetle wynosi 2,1 m i przeznaczona jest na pomieszczenie na urządzenia techniczne (na wentylator, część wewnętrzną pompy ciepła), w którym przewidziana jest też umywalka. Część budynku, którą inwestor nazwał w projekcie nadbudówką, stanowi jedną bryłę całego budynku i jest z nim funkcjonalnie związana: znajduje się też tam (poza pomieszczeniem technicznym) ciąg komunikacyjny (klatka schodowa), ciąg kominowy, wejścia na tzw. stropodachy zielone. Natomiast jak wynika z brzmienia § 3 pkt 16 rozp. MI, nadbudówka po pierwsze ma znajdować się ponad dachem – rysunek projektu na to nie wskazuje, wręcz przeciwnie, wszystkie kondygnacje, łącznie z tzw. nadbudówką są połączone otwartą klatką schodową zaś dach został w projekcie wyraźnie wyodrębniony z nachyleniem 30,1 stopni; po drugie, nadbudówka przeznaczona jest wyłącznie na pomieszczenie techniczne takie jak przykładowo wymienione: kotłownia, maszynownia dźwigu, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej – w niniejszej sprawie ta część budynku nie obejmuje wyłącznie takiego pomieszczenia, co zostało wyżej opisane. Jak zwrócił uwagę WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 58/07, z charakteru urządzeń wymienionych jako nadbudówka w § 3 pkt 16 rozp. MI jednoznacznie wynika, że są to urządzenia, które można nadbudować na dachu, ewentualnie zainstalować w niewielkich pomieszczeniach chroniących je przed czynnikami zewnętrznymi (zob. również wyrok NSA z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1213/07 – dost. jw.). W niniejszej sprawie, poza wymienionymi wyżej cechami, powierzchnia całości takiej "nadbudówki" przypisana do jednego lokalu w budynku jednorodzinnym wynosi według wyliczeń Sądu około 16 m2, co daje na cały budynek jednorodzinny ponad 30 m2. Powyższe wskazuje, że organ odwoławczy nie przeprowadził należytej analizy przyjętych w projekcie rozwiązań w kontekście definicji kondygnacji i nadbudówki ( § 3 pkt 16 roporz. MI) czym naruszył wskazane wcześniej przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Końcowo, odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego pominięcia drugiego planu miejscowego obejmującego teren przylegający do ul. [...], należy go uznać jako bezprzedmiotowy – ul. [...] jest drogą gminną i niezależnie od tego, jakim planem miejscowym jest objęta, jako taka droga (gminna) powinna być uwzględniona w procedurze zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym względzie zaś Sąd dostrzegł naruszenia przepisów prawa, które zostały wyżej opisane. Reasumując, Wojewoda dopuścił się opisanych wyżej naruszeń które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143) w takiej sytuacji obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego aktu. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydano przy uwzględnieniu art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda zobligowany jest dokonać ponownej analizy przedmiotowego zamierzenia budowlanego zgodnie z uwagami poczynionymi z powyższych rozważaniach.