II GSK 212/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Jan Kacprzak Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. S. "SCH" w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz. z dnia 16 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 1045/06 w sprawie ze skargi G. S. "SCH" w B. na decyzję Rady Gminy B. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych Oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. wyrokiem z dnia 16 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 1046/06 oddalił skargę Gminnej Spółdzielni "S. C." w B. - dalej Spółdzielnia lub skarżąca - na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] października 2005 r., nr [...] - dalej uchwałę, w przedmiocie ustalenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności na terenie gminy B., z następującym uzasadnieniem: Rada Gminy B. uchwałą z dnia [...] października 2005 r., nr [...] ustaliła dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie gminy B. W § 1 pkt 1 uchwały ustalono, że placówki handlu detalicznego mogą być otwarte w dni powszednie pomiędzy godziną 6.00. a 22.00, a w niedziele i święta w godzinach 12.00 do 20.00. Placówki handlu detalicznego nie mogą być czynne w Boże Narodzenie, Wielkanoc i Boże Ciało (§ 1 pkt 2 uchwały). W § 2 wskazano, iż zakłady gastronomiczne mogą być czynne w dni powszednie bez ograniczeń natomiast w niedziele i święta od 10.00 do 23.00, a w Boże Narodzenie, Wielkanoc, Boże Ciało, 15 sierpnia, 11 listopada i 3 maja w godz. od 12.00 do 23.00. Powyższe ograniczenia nie dotyczą imprez zamkniętych, kiedy lokale ogólnodostępne są nieczynne. Stosownie do § 3 uchwały zakłady usługowe dla ludności mogą być czynne przez całą dobę. Powyższych ograniczeń nie stosuje się do aptek, w odniesieniu do których dni i godziny otwierania i zamykania regulują osobne przepisy (§ 5 uchwały). Zgodnie z § 6 kontrolę placówek prowadzi Policja oraz osoby upoważnione przez Wójta (pkt 1). Za nieprzestrzeganie przepisów objętych niniejszą uchwałą przewiduje się karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w przepisach o wykroczeniach (pkt 2). Uchwałę Rady Gminy wydano na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej ustawa o samorządzie gminnym i art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.) - dalej przepisy wprowadzające k.p. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Województwa P. Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Spółdzielnia wezwała Radę Gminy w B. pismem z dnia [...] listopada 2005 r., w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. - w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa. Spółdzielnia wskazała, że uchwała ogranicza wolność działalności gospodarczej gwarantowanej zasadami zawartymi w art. 20 i 22 Konstytucji RP. Skarżąca podkreśliła, że powoływanie w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały art. XII przepisów wprowadzających k.p. jest całkowicie nieuzasadnione i sprzeczne z celem wskazanego wyżej przepisu. Ratio legis art. XII przepisów wprowadzających k.p. jest określenie minimalnego czasu pracy placówek handlowych, tak by obywatele mogli w pełni zaspokoić swoje potrzeby w zakresie dostępu do tych placówek. Zdaniem Spółdzielni, uchwała narusza także zasadę równości przedsiębiorców wobec prawa, bowiem ograniczenia dotyczą wybranych przedsiębiorców. Rada Gminy w B. nie odpowiedziała na wezwanie, w związku z czym Spółdzielnia w dniu [...] stycznia 2006 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz., wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie kosztów sądowych. W skardze Spółdzielnia wskazała, że przedmiotowa uchwała nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa oraz pozostaje w sprzeczności z art. 20, 22 i 32 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej, określenie w uchwale różnego czasu otwarcia placówek handlu, zakładów usługowych i gastronomicznych w zależności od prowadzonej działalności jest przejawem niedozwolonej dyskryminacji i nierównego traktowania ze względu na charakter i rodzaj prowadzonej działalności, a przy tym art. XII przepisów wprowadzających k.p. powstał w okresie obowiązywania Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. W ocenie skarżącej, zadaniem władz gminy (w tym Rady Gminy) jest organizowanie i ułatwianie życia obywateli i tym celom winny służyć stanowione akty prawa miejscowego. Natomiast przedmiotowa uchwała utrudnia życie oraz działalność gospodarczą obywateli gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła o jej oddalenie wskazując, że przy podejmowaniu uchwały korzystała z uprawnień zawartych w art. XII § 1 przepisów wprowadzających k.p. z uwzględnieniem głosów społeczności gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. oddalając skargę uznał za niezasadny zarzut skarżącej, iż przepis art. XII § 1 przepisów wprowadzających k.p. nie mógł stanowić podstawy prawnej zaskarżonej uchwały. Sąd wskazał na utrwalony w orzecznictwie administracyjnym pogląd zgodnie z którym ustalanie godzin otwierania i zamykania placówek handlowych na podstawie wskazanego wyżej przepisu jest aktem generalnym, który musi być wyrażony w postaci przepisów powszechnie obowiązujących tylko przez taki organ, który w ogóle jest upoważniony do wydawania przepisów gminnych (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1995 r., SA/Kr 2564/94, ONSA 1996/1/28). Sąd I instancji przytoczył orzeczenie Sądu Najwyższego, w którym wyrażono stanowisko, iż wydanie przez Radę Gminy uchwały na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej wyklucza traktowanie takiej uchwały jako aktu prawa miejscowego, zawierającego przepisy porządkowe, nawet, gdy została podjęta z uzasadnieniem przewidzianym dla stanowienia przepisów porządkowych, a mianowicie dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Z treści art. XII przepisów wprowadzających k.p. jednoznacznie wynika, że przedmiotem tej regulacji jest czas otwarcia placówek handlowych i zakładów usługowych dla ludności, nie zaś czas pracy zatrudnionych w nich pracowników. Oznacza to, że czas otwarcia określa gmina na podstawie powyższego przepisu, zaś czas pracy (rozkład pracy) określa pracodawca na podstawie przepisów Kodeksu pracy (por. wyrok SN z dnia 13 czerwca 2001 r., RN 54/02). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz., bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż Rada Gminy posiada ustawowe kompetencje do wydawania aktów prawa miejscowego w przedmiocie regulowania otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego. Sąd wskazał, że aktami prawa miejscowego są akty wydane na podstawie upoważnień blankietowych. Przepis prawa materialnego nie określa bowiem dopuszczalnych granic przedmiotu regulacji dla rady gminy. Jedynie charakter norm prawnych i ukształtowane przez te normy sytuacje adresatów mają znaczenie dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego. Sąd I instancji podkreślił, że ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) w art. 6 stanowi, iż podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Określenie godzin otwarcia placówek handlowych i gastronomicznych reguluje jedynie sposób wykonywania działalności gospodarczej. Nie pozbawia on zatem możliwości jej prowadzenia. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie ogranicza wolności działalności gospodarczej, bowiem jej rola sprowadza się do ustalenia godzin otwarcia placówek oraz zakładów gastronomicznych. Uregulowanie czasu otwarcia nie ingeruje w sposób prowadzenia działalności gospodarczej, a tylko takie skutki uchwały można by zakwalifikować jako dyskryminację. Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego, a w szczególności za takie nie może być uznane ustalenie dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlowych i gastronomicznych. W skardze kasacyjnej Gminna Spółdzielnia "S. C." wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i "rozpoznanie sprawy" oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. XII § 1 przepisów wprowadzających k.p. oraz art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP, polegającą na przyjęciu, że rada gminy posiada uprawnienie do ustalenia w drodze uchwały dni i czasu otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego na terenie gminy i nie pozostaje to w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi mówiącymi o zasadach społecznej gospodarki rynkowej, swobody działalności gospodarczej, równości wobec prawa oraz o zakazie dyskryminacji, w wyniku czego Sąd dokonał błędnych ustaleń faktycznych w tym zakresie. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że przepis art. XII przepisów wprowadzających k.p. został ustanowiony na gruncie Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. Wówczas celem tego przepisu było zapewnienie przez gminy obywatelom dostępu do placówek handlowych, a nie ograniczenie i określenie czasowych granic otwarcia placówek tj. określenie maksymalnego czasu ich otwarcia. Z powyższego wynika, zdaniem skarżącej, że wskazany wyżej przepis powstał w odmiennych unormowaniach konstytucyjnych od tych jakie obowiązują aktualnie i w związku z tym, należy rozważyć jak go interpretować. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wolność działalności gospodarczej należy rozumieć w ten sposób, iż podejmowanie i wykonywanie tej działalności jest wolne dla każdego na równych zasadach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Wskazany w art. 22 Konstytucji RP wymóg ustawowego określenia ograniczeń wolności działalności gospodarczej nakazuje zachowanie odpowiedniej jakości unormowania ustawowego wynikających z zasad demokratycznego państwa prawnego, w tym z zasad przyzwoitej legislacji wykluczającej ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji. Skoro ograniczenia wolności działalności gospodarczej stanowią wyjątek od istnienia tej wolności to, zdaniem Spółdzielni, gdy nie ma wyraźnie ustanowionego ograniczenia należy przyjąć domniemanie na rzecz wolności działalności gospodarczej. Skarżąca podkreśliła, że w protokole sesji Rady Gminy B. z dnia [...] października 2005 r., brak jest uzasadnienia faktycznego przedmiotowej uchwały, brak ten występuje w sytuacji, gdy konieczną przesłanką do wprowadzenia ograniczenia wolności działalności gospodarczej jest uzasadnienie tego ograniczenia ważnym interesem publicznym. W ocenie autora skargi kasacyjnej, uchwała Rady Gminy wprowadza dyskryminację podmiotów gospodarczych ze względu na rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej. Określenie różnego czasu otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych w zależności od rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej jest przejawem niedozwolonej dyskryminacji i nierównego traktowania przez prawo i władzę publiczną ze względu na charakter i rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej. Nadto zdaniem skarżącej, ograniczenia powyższe nie odnoszą się do handlu hurtowego, świadczenia usług dla ludności oraz aptek, a to oznacza faworyzowanie pewnych grup podmiotów nieobjętych powyższym ograniczeniem. Część przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą na terenie gminy B. (handel hurtowy, usługi dla ludności, apteki), w ocenie Spółdzielni, może ją prowadzić bez jakichkolwiek ograniczeń czy zakazów, natomiast podmioty prowadzące handel detaliczny i placówki gastronomiczne nie mogą prowadzić tej działalności w tym samym czasie. Powyższe stanowi, w ocenie skarżącej, bezsprzeczny przejaw i dowód dyskryminacji i nierównego traktowania przedsiębiorców z powodu charakteru prowadzonej działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta została na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., w ramach której autor zarzucił, iż poprzez błędną wykładnię art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.) oraz art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP Sąd I instancji dokonał błędnych ustaleń faktycznych. Przy tak sformułowanym zarzucie nie można skutecznie podważyć ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, albowiem skarżący nie powołuje się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie wskazuje, które przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu administracyjnym zostały naruszone, w jaki sposób i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Zatem w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego wyroku, który nie może być skutecznie podważany przez przytoczenie w podstawie skargi kasacyjnej wyłącznie przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04, ONSAiWSA 2004/3/68). Oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie błędnej wykładni prawa materialnego wymaga wskazania jak zastosowany przepis należy wykładać i dlaczego dokonana przez Sąd I instancji wykładnia jest błędna. Skarżący przedstawił swoje stanowisko w tym względzie, którego jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego utrwalony jest pogląd odnośnie wykładni i stosowania art. XII § 1 cyt. ustawy - Przepisy wprowadzające kodeks pracy na tle art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP (por. wyrok SN z dnia 13 czerwca 2002 r., sygn. akt III RN 54/02, LEX nr 110625, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 540/00, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 396/06), które uwzględnił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy upoważnia radę gminy do wydania uchwały w zakresie określenia czasu i dni otwarcia placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, który to zakres mieści się w kategorii zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej jak stanowi art. 116 ust. 1 Konstytucji RP. Art. 20 Konstytucji RP określa zasady społecznej gospodarki rynkowej, zaś art. 22 Konstytucji RP jest gwarantem wolności działalności gospodarczej, w ramach której mieści się prowadzenie placówek i zakładów wymienionych w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes społeczny. Tymże przepisem ustawy jest właśnie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy, którego prawo stosowania przez gminę wynika z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższego wynika, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Rada Gminy B. była uprawniona do podjęcia przedmiotowej uchwały. Spełniony został również drugi warunek wynikający z art. 22 Konstytucji RP, a dotyczący ograniczenia wolności gospodarczej ze względu na ważny interes społeczny. Przez zaspokojenie potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 116 ust. 1 Konstytucji RP) należy rozumieć zarówno potrzeby osób prowadzących działalność gospodarczą, jak i osób korzystających z usług zakładów czy placówek określonych w art. XII § 1 cyt. ustawy. Przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały interes tych grup został rozważony, czemu Sąd I instancji dał wyraz w szczególności w odniesieniu do skarżącej. Wprawdzie Sąd nie odniósł się do interesu konsumentów usług objętych uchwałą, to jednak zauważyć wypada, iż przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały prawidłowo wyważono przeciwstawiające się interesy różnych grup społecznych w gminie, m.in. przeprowadzono sondaż dotyczący otwarcia sklepów w niedziele, z którego jasno wynika, iż większość mieszkańców Gminy B. opowiedziała się przeciwko otwarciu sklepów w niedzielę (notatka służbowa z podsumowania sondażu przeprowadzonego przez "W. B." dotyczącego otwarcia sklepów w niedzielę). Sondaż ten przeprowadzono w dniach od [...] lipca do dnia [...] sierpnia 2005 r., a więc przed podjęciem przedmiotowej uchwały. Powyższe wskazuje, iż Rada Gminy przeprowadziła konsultacje ze społecznością gminną w sprawie handlu w niedzielę i święta. Zawarte w uchwale zakazy mają charakter powszechny - odnoszą się do wszystkich sklepów. Zawarte w uchwale wyjątki od zakazów prowadzenia działalności w określonych godzinach są uzasadnione szczególnym charakterem prowadzonej działalności, dotyczy to m.in. aptek. Należy również zwrócić uwagę na to, że art. XII § 1 cyt. ustawy dotyczy wyłącznie dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego. Wobec tego za chybiony należy uznać zgłoszony w ramach art. 32 Konstytucji RP zarzut dyskryminacji i nierównego traktowania przedsiębiorców poprzez to, że uchwała nie dotyczy m.in. handlu hurtowego. Stanowisko Sądu I instancji dotyczące wykładni art. 32 Konstytucji RP w powyższym zakresie oraz pozostałych przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzucił autor skargi kasacyjnej w pełni zasługuje na aprobatę. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.