IV SA/Gl 619/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2006 r. sprawy ze skargi E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta C., na zasadzie m.in. art.7 ust.3, 4 i 4a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz.734 ze zm.), odmówił przyznania E.W. dodatku mieszkaniowego. W jej uzasadnieniu stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia kryteria pozwalające na uwzględnienie żądania, lecz w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nabrał przekonania o wystąpieniu negatywnej przesłanki, a to rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym, wskazującym na możliwość uiszczania wydatków związanych z zajmowanym mieszkaniem. Jak należy mniemać, bo wyraźnie tej kwestii nie zaakcentował, ani bliżej nie rozwinął, dysproporcji tej dopatrzył się w fakcie posiadania samochodu osobowego marki [...] rocznik [...], zakupionego w roku [...]. Na skutek odwołania wnioskodawczyni, w którym eksponowała ona potrzebę korzystania z samochodu przez męża i syna, będących osobami [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. uchyliło to rozstrzygnięcie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W jego ocenie sprawa nie dojrzała do załatwienia, gdyż wymaga wyjaśnienia czy samochód jest potrzebny rodzinie w celach dojazdów na [...] i do palcówek [...] oraz jakie z tego tytułu ponoszone są wydatki. Decyzją z dnia [...]r., na zasadzie m.in. art.7 ust.1, 1a, 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, Prezydent Miasta C. ponownie odmówił przyznania E.W. dodatku mieszkaniowego. Ustalił, iż według deklaracji o dochodach rodzina wnioskodawczyni uzyskuje [...] zł miesięcznie brutto, z czego ponosi wydatki na czynsz, energię-[...] zł, gaz-[...] zł, telefon-[...] zł, leki, środki czystości i żywność. W ocenie organu, jeżeli nadto zważyć na ponoszenie kosztów utrzymania pojazdu, które przyjął na kwotę [...]zł miesięcznie (paliwo, ubezpieczenie, przeglądy i obsługa), a to na podstawie analizy kosztów pojazdu określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r., za uprawnioną uznał konkluzję, iż w sprawie występuje rażąca dysproporcja, o jakiej mowa wyżej, uzasadniająca twierdzenie, iż wnioskodawczyni jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowanym mieszkaniem wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia E.W. – domagając się jego uchylenia i uwzględnienia żądania – zakwestionowała trafność wnioskowania przeprowadzonego przez organ orzekający, powołując się na poprzednie wywody i niewykonanie wskazań organu odwoławczego zawartych w motywach decyzji uchylającej. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art.138 §1 pkt 1 k.p.a. i art.7 ust. 3 (bez sprecyzowania punktu) ustawy o dodatkach mieszkaniowych, utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, iż wypełniona została dyspozycja przywołanego przepisu skutkującego odmową przyznania przedmiotowego świadczenia. Jego zdaniem skoro rodzina z dochodów w kwocie [...] zł miesięcznie pokrywa wydatki na bieżące utrzymanie wynoszące [...] zł, to ponoszenie dodatkowych wydatków na samochód przemawia za przyjęciem tezy, iż występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wskazanymi w deklaracji a faktycznym stanem majątkowym, uzasadniająca negatywne rozstrzygnięcie żądania. Odmienne stanowisko doprowadziłoby do finansowania z publicznych środków kosztów eksploatacji samochodu posiadanego przez odwołującą się, podczas gdy dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem przeznaczonym dla osób najuboższych. Środki na korzystanie z pojazdu odwołująca się winna przeznaczyć na opłaty mieszkaniowe. Dlatego odwołania nie uwzględnił. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. W jej uzasadnieniu podała, iż z uwagi na zły stan zdrowia męża i syna konieczne jest korzystanie z samochodu. Na bieżącą jego eksploatację przeznaczane są środki pochodzące z odszkodowania, jakie otrzymał mąż z tytułu [...] w [...]r.. Dlatego zaskarżoną decyzję uważała za krzywdzącą i niezgodną z prawem. W odpowiedzi na skargę postulowano jej oddalenie, powołując się na ustalenia i rozważania przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i negując trafność wywodów skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi okazały się nie do odparcia, co przy zasadności zarzutów branych pod rozwagę z urzędu, doprowadzić musiało do uwzględnienia skargi. Jednakowoż przed merytorycznymi wywodami wyjaśnić należy, że stosownie do brzmienia art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem poddanych ich kognicji aktów administracyjnych, w tym decyzji administracyjnych. W toku postępowania badają więc czy zaskarżone decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego odpowiednio w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub dającym podstawę wznowienia postępowania (p. art.145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)). Kontrolują również, czy owe akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 §1 pkt 2 tej ustawy). Przy czym, w myśl art.134 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto oceniają legalność kwestionowanych aktów również badając zarzuty z urzędu. Nadto, z mocy art.135 tej ustawy, sądy administracyjne władne są zastosować przewidziane nią środki względem wszystkich aktów i czynności wydanych i dokonanych w granicach danej sprawy, jeśli może się to przyczynić do końcowego jej załatwienia. Analiza zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, przeprowadzona w tych ramach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykazała, że niepodobna było pozostawić je w obrocie prawnym, gdyż uchybiają one przepisom prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie. Na początek, porządkując zakres rozpoznania, godzi się stwierdzić, iż nie budzi zastrzeżeń spełnienie przez skarżącą przesłanek prowadzących do uzyskania przedmiotowego świadczenia, a kwestionowana jest tylko zasadność jego przyznania na mocy zastosowania szczególnej (zatem wymagającej wykładni ścieśniającej) regulacji zawartej w przepisie art.7 ust.3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przeto tylko w tym kierunku należało ześrodkować ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Wyjątkowość wspomnianego przepisu wymusza przeprowadzenie szerokiego postępowania dowodowego, dokonanie wszechstronnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwe rozważenie wszelkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem przesłanek w nim zawartych. Decyzja oparta o ten przepis ma charakter uznaniowy, stąd konieczność pełnego i przekonywującego zaprezentowania tych kwestii oraz argumentów, jakie legły u podstaw decyzji, w jej uzasadnieniu. Uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności organu, a w ramach dopuszczalnej swobody, ma uwzględniać pewne kryteria faktyczne i prawne o charakterze subiektywnym i obiektywnym, zwłaszcza pozwalające na ocenę zasadności argumentów organu i strony oraz zachowania granic uznania. W niniejszej sprawie szczególnie dotyczy to kwestii samochodu skarżącej w kontekście dochodów i wydatków jej rodziny. Tym wymogom organy orzekające w sprawie nie sprostały. Motywy decyzji pierwszoinstancyjnej nie odpowiadają wymogom z art.107 §3 k.p.a., bowiem nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych, dowodów, na jakich organ się oparł ich dokonując, oceny ich wiarygodności, dostatecznych rozważań faktycznych i prawnych. Organ w uzasadnieniu decyzji ograniczył się do przytoczenia brzmienia właściwego przepisu, podania wynikającej z deklaracji wysokości dochodów rodziny, gołosłownie ustalonych wydatków oraz stwierdzenia, że "gospodarstwo domowe posiada samochód osobowy marki [...] rok produkcji [...] nabyty [...] roku". Nie zadał zatem sobie trudu wskazania, na jakich odwodach oparł ustalenia, ani nie dał wyrazu ocenie ich wiarygodności. Poza tym ustalenie wysokości wydatków na samochód jest chybione. W przekonaniu bowiem obecnego składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz.271 ze zm.) nie mają zastosowania dla ustalenia wysokości wydatków na eksploatację samochodu w sprawie o dodatek mieszkaniowy w celu wykazania spełnienia przesłanek z art.7 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.). Tenże akt prawny dotyczy wszak zupełnie innych sytuacji, wydany został w wykowaniu innej ustawy, toteż niepodobna przenosić go na grunt postępowania w sprawie dodatków mieszkaniowych. Trzeba też zwrócić uwagę na nieprecyzyjne wykonanie wytycznych zawartych w motywach decyzji organu drugiej instancji uchylającej poprzednio wydane rozstrzygnięcie. Wreszcie wytknąć należy organowi pierwszej instancji posłużenie się pozaprawnymi argumentami i pojęciami, jak "niedostatku", które nie jest znane ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Tym samym organ ten naruszył obowiązek wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia jej całokształtu oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż w efekcie doszło do nierozpoznania istoty sprawy. Podobne zresztą zastrzeżenia można sformułować względem decyzji organu drugiej instancji, który co prawda rozbudował uzasadnienie swojej decyzji, to jednak nie zawarł w nim wszystkich wymaganych elementów. Zabrakło w nim zarówno ustaleń faktycznych, jak i rozważań prawnych. W dalszym ciągu nie wiadomo zatem, jakie są dochody i wydatki rodziny skarżącej, w szczególności jakie wydatki ponosi ona w związku z utrzymaniem samochodu, toteż wniosek o rażącej dysproporcji pomiędzy wykazanymi dochodami a stanem majątkowym jest nieprzekonywujący. Ta okoliczność, zwłaszcza, gdy nie uzupełniono decyzji analizą wywodów odwołania, w tym szczególnie w materii uzyskanego przez męża [...], które jest formą osobistego zadośćuczynienia nie mogącego istotnie wpłynąć na ogólny obraz stanu majątkowego rodziny ustalanego dla potrzeb niniejszej sprawy, lecz stanowiącego kontrargument w stosunku do wywodów organów, przemawia za przedwczesnością rozstrzygnięcia opartego na przepisie art.7 ust.3 pkt 1 omawianej ustawy. Nadto w aktach administracyjnych zalegają dowody na okoliczność stanu zdrowia męża i syna wnioskodawczyni, zaś co do innych kwestii podniesionych przez organ odwoławczy, to przecież nic nie stało na przeszkodzie uzupełnieniu materiału sprawy o potrzebne dowody. Nota bene rzeczą organów administracyjnych jest m.in. pouczanie stron o konieczności dowodzenia swych twierdzeń ze wskazaniami środków odwodowych. W tym miejscu godzi się jeszcze tylko zwrócić uwagę na zbędne podnoszenie kwoty wynagrodzenia za pracę skarżącej, jakie zaczęła ona osiągać po dacie złożenia wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia, gdyż nie ma to znaczenia dla sprawy. Przechodząc do analizy materialnoprawnej zapadłych decyzji, należy uwypuklić brzmienie i cel przywołanej normy prawnej. W ocenie Sądu, w tym ostatnim zakresie chodzi o wyeliminowanie przypadków, w jakich dodatek mieszkaniowy wypłacany byłby na rzecz osób, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające prawo do tego świadczenia. Chodzi zatem o osoby, które dysponują dochodami niedającymi się udowodnić w drodze dopuszczonych przez prawo - w tym przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych - dowodów, a więc przede wszystkim osoby osiągające je nielegalnie, czy je ukrywające. Przywołany przepis zawiera kilka przesłanek, które należy zanalizować. Po pierwsze jest to rażąca dysproporcja, a więc istotna, wyraźna, oczywista i niewątpliwa asymetria, różnica (p. Nowy słownik poprawnej polszczyzny pod red. Andrzeja Markowskiego, Warszawa 1999, str.184 i 830) pomiędzy dalej wskazanymi wielkościami. A są nimi niskie dochody wykazane w złożonej deklaracji i faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy. Po wtóre ten stan majątkowy winien wskazywać na możliwość uiszczania wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Przeto w przepisie tym chodzi o taką sytuację, w jakiej wnioskodawca deklaruje niskie dochody, pozostające w rażącej sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym, który to stan pozwala na konkluzję o możliwości samodzielnego uiszczania opłat związanych z zajmowaniem lokalu. Skarżąca zadeklarowała dochody pozwalające na uwzględnienie żądania, jednakowoż organy orzekły o rażącej ich asymetrii ze stanem majątkowym. Ten wniosek budzi zasadnicze zastrzeżenia Sądu. Oto bowiem jedynym elementem tego stanu uznanym za istotny przez organy wypowiadające się w sprawie jest samochód osobowy (a ściślej wydatki związane z jego eksploatacją) marki [...], rok produkcji [...]. Trzeba w tym miejscu wyrazić pogląd, wedle którego w ocenie tych przesłanek należy wykazać dużą ostrożność oraz odnieść ją do indywidualnej – szeroko rozumianej – sytuacji wnioskodawcy. W przekonaniu obecnego składu Sądu w granicach hipotezy przepisu art.7 ust.3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie będą mieściły się z reguły te elementy majątku, które zostały nabyte daleko przed okresem, za jaki wnioskodawca domaga się dodatku, chyba, że wykazana zostanie możliwość niewpływającego negatywnie na jego sytuację majątkową ich spieniężenia, albo nabycie ich za środki nieustalone, albo wreszcie wydatki na daną rzecz przekroczą normalne koszty, nadto niezasadnie będą pogarszać stan majątkowy strony, albo świadczyć o ukrywanych dochodach (p. prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 358/05 – niepublikowany). Przy czym, zdaniem Sądu, poziom życia ludności ogólnie ulega stałej poprawie i nie jest już luksusem telewizor, pralka, a nawet samochód, bowiem i w tej dziedzinie doszło do dużych zmian i dużego zróżnicowania. Oczywistym jest, że istotnym elementem sprawy jest kwestia wydatków ponoszonych na ten składnik majątkowy. Wszak po pierwsze w przypadku rodziny skarżącej nie wydaje się, aby powyższe okoliczności zachodziły i aby przekroczyła ona standard życia, jaki sprzeciwiałby się przyznaniu jej pomocy, po wtóre nie ustalono w sprawie, jakie i z jakiego źródła wydatki ponosi skarżąca na samochód i w jaki sposób korzysta z niego rodzina. Poza tym organ nie wyciągnął właściwego wniosku z faktu, że samochód, który nie jest samochodem luksusowym, mąż skarżącej nabył wcześniej, a obecnie potrzebny jest on do dojazdów w celach leczniczych. Analizując te zagadnienia należało dojść do przekonania, że przedwczesny jest pogląd, iż wydatki te obciążają budżet strony w taki sposób, który uzasadniałby odmowę przyznania dodatku, bo wskazując na możliwość ich samodzielnego ponoszenia, przerzucałby ciężar utrzymania samochodu na podmiot wypłacający dodatek. Nota bene organy prezentując taki wywód nie miały na uwadze na przykład kwestii przyczyniania się poprzez wypłacanie dodatku mieszkaniowego do finansowania innych wydatków innych osób korzystających z tego świadczenia, w tym też nałogowo palących tytoń i pijących alkohol. Nie wydaje się, aby rezygnacja z wydatków na samochód spowodowałaby przesunięcie środków z tego tytułu na koszty utrzymania mieszkania, gdyż bardziej prawdopodobne jest przesunięcie ich na wydatki związane z korzystaniem ze środków komunikacji publicznej. Wreszcie przyszło zważyć, że ewentualna sprzedaż samochodu, do czego zapewne organy zmierzają, co zresztą przy obecnym nasyceniu rynku jest wątpliwe, pozwoliłaby na zaspokojenie bieżących potrzeb w krótkim okresie, po czym pomoc okazałaby się zapewne wielce uzasadniona. W takich kwestiach konieczne jest więc myślenie szersze i bardziej perspektywiczne, poza tym dokładna, a nie pobieżna, analiza poziomu życia rodziny. W tym miejscu godzi się wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w omawianym przedmiocie zajmował utrwalone stanowisko, jakkolwiek pod rządami poprzedniego brzmienia omawianego przepisu, lecz nadal jest ono aktualne, gdyż istota nie uległa istotnej zmianie. Wyrazem tego stanowiska są m.in. prawomocne niepublikowane wyroki z dnia: 25 lutego 2005 (sygn. akt 4 II SA/Ka 1111/03), 8 czerwca 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 2652/03), 7 lipca 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 2584/03) oraz z dnia 25 lutego 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 1140/03), 5 lipca 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 2638/03) przy czym skargi kasacyjne organu wniesione od dwóch ostatnich orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia: 7 kwietnia 2006r., do sygn. akt I OSK 692/05, i 31 sierpnia 2006 r., do sygn. akt I OSK 1198/05, oddalił. W tej ostatniej sprawie Sąd drugiej instancji zajął stanowisko, wedle którego dodatek mieszkaniowy może nawet zostać przyznany osobom, uznawanym w opinii publicznej za majętne (właścicielom domów czy odrębnych lokali mieszkalnych), jeżeli wykażą one, że ich sytuacja dochodowa odpowiada ustawowym kryteriom, gdyż decydujący jest aktualny i konkretny stan majątkowy (dochód uzyskiwany przez rodzinę). Posiadane dobra trwałe nie są jedynym wyznacznikiem stanu majątkowego stron. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą właściwego organu będzie uzupełnienie materiału sprawy w naprowadzonych kierunkach, następnie jego ocena wiarygodności, dokonanie ustaleń faktycznych oraz rozważań faktycznych i prawnych oraz stosownie do ich wyniku wydanie właściwej treści rozstrzygnięcia, które należy umotywować wedle przepisanych prawem procesowym wymogów. Uwzględni organ wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu oraz ustosunkuje się do wszelkich twierdzeń prezentowanych przez skarżącą. Dlatego na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c i a oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji odstąpiono od wyrzeczenia co do jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku w trybie art.152 tej ustawy.