II GSK 155/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 333/07 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 333/07 oddalił skargę J. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej z następującym uzasadnieniem: Pismem z dnia [...] czerwca 2005 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. zawiadomił J. K., iż wszczął postępowanie administracyjne w związku z zajęciem pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km [...] strona lewa w miejscowości B. poprzez ułożenie kostki betonowej i wykonanie miejsc postojowych przed sklepem bez zezwolenia i uzgodnienia zarządcy drogi. Wizję w terenie z udziałem strony przeprowadzono w dniu [...] czerwca 2005 r., podczas, której stwierdzono brak ograniczników wyznaczających granicę pasa drogowego, co wyklucza ścisłe określenie, jaka część wykonanej nawierzchni umieszczona jest w pasie drogowym. Wobec powyższego zlecono opracowanie operatu pomiarowego w celu analizy przebiegu istniejącej granicy pasa drogowego i ustalenia w stosunku do niej powierzchni zajęcia. Operat pomiarowy organ otrzymał w dniu [...] marca 2006 r. Według ustaleń geodety granica pasa drogowego przebiega poza ogrodzeniem posesji należącej do skarżącego. Ogrodzenie mieści się w całości w pasie drogowym tj. na działce nr [...]. Nawierzchnia z kostki brukowej w części wykonanej poza ogrodzeniem (przed sklepem na działce nr [...]) ma powierzchnię 60 m2 natomiast nawierzchnia przed ogrodzeniem (w pasie od krawędzi jezdni drogi krajowej) ma powierzchnię 147 m2. Organ w dniu [...] czerwca 2006 r., wezwał J. K. od usunięcia w terminie 14 dni samowolnie wykonanej nawierzchni. W wyznaczonym terminie skarżący nie zastosował się do wezwania. Decyzją z dnia [...] września 2006 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] B. B. - G. w km [...] strona lewa w B. poprzez wybudowanie parkingu o nawierzchni z kostki brukowej o powierzchni 147 m2 w okresie od dnia [...] sierpnia 2006 r. do dnia [...] sierpnia 2006 r. - bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ wskazał, iż stawka opłaty wskazanej kary pieniężnej została ustalona na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369) - dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury - i wynosi w obszarze zabudowanym 0,30 zł za każdy dzień zajęcia 1m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. podniósł, iż postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące przedmiotowych działek (nr [...] i [...]) do chwili obecnej nie zostało zakończone prawomocną decyzją. W odpowiedzi na pytanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. Urząd Miejski w S. (pismo z dnia [...] października 2006 r.) poinformował, że w aktach sprawy dotyczącej rozgraniczenia drogi krajowej na terenie B. znajdują się dwa egzemplarze decyzji kończącej postępowanie, "jednakże bez prawomocności". Brak jest również zwrotnych dowodów doręczeń decyzji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Oddalając skargę J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu w myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) - dalej: ustawa o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie powyższe dotyczy między innymi umieszczana w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 40 ust 6 ustawy o drogach publicznych opłata za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam jest naliczana jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Powierzchnię zajętego pasa drogowego ustalono w oparciu o operat pomiarowy określający granice działki nr [...] oraz granice pasa drogowego obejmujące jej część. Do akt sprawy dołączono kopię decyzji Urzędu Miejskiego w Sułkowicach z dnia [...] lutego 1994 r., którą dokonano rozgraniczenia działki nr [...] oraz działek sąsiednich wraz ze stwierdzeniem w dniu [...] lutego 1994 r. prawomocności tego aktu. Wobec powyższego organ słusznie nałożył na skarżącego karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, gdyż umieszczenie parkingu z kostki brukowej w pasie drogowym wymagało uprzedniego uzgodnienia z zarządcą drogi i uzyskania stosownego zezwolenia. Skarżący zaś takiego zezwolenia nie otrzymał. W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi wskazujący na brak prawomocnego zakończenia postępowania rozgraniczającego, prowadzonego w stosunku m.in. do działki nr [...] w 1994 r., przez Urząd Miejski w S. W aktach sprawy znajduje się decyzja Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] lutego 1994 r. kończąca postępowanie rozgraniczeniowe. Decyzji tej, jak wynika z zamieszczonej na odwrocie pieczęci, Urząd Miasta S. nadał w dniu [...] lutego 1994 r. klauzulę prawomocności. Sąd I instancji podkreślił, iż zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa decyzja administracyjna opatrzona klauzulą stwierdzającą jej prawomocność jest aktem prawnie obowiązującym. Zdaniem Sądu organ zasadnie przyjął, iż decyzja, na której znajduje się stwierdzenie przez właściwy organ prawomocności jest aktem prawnie wiążącym, który może zostać wzruszony jedynie w trybie określonym przez k.p.a. Wobec powyższego stanowisko przedstawione w piśmie Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] września 2006 r. iż "stwierdzono brak prawomocnej decyzji kończącej postępowanie rozgraniczeniowe" pozostaje w oczywistej sprzeczności z decyzją w tym przedmiocie, na której znajduje się klauzula jej prawomocności. Jeżeli zdaniem organu, który tę decyzję wydał, istnieją podstawy do przyjęcia, iż stwierdzenie prawomocności obarczone jest wadą to rzeczą organu jest podjęcie w stosownym trybie czynności, które będą skutkować uchyleniem tej klauzuli. Same tylko wątpliwości w tej mierze nie niweczą skutków nadania ww. decyzji tej klauzuli. Wobec powyższego zasadnie organ uznał, iż decyzja z dnia [...] lutego 1994 r. jest decyzją prawomocną, zaś wykonany na jej podstawie operat pomiarowy stanowiący podstawę obliczenia zajętej powierzchni pasa drogowego jest sporządzony w oparciu o akt prawnie obowiązujący. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K. żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z dnia [...] grudnia 2006 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Naruszenie prawa materialnego w szczególności: 1. Art. 40 ust 12, ust 2 i ust 6 ustawy o drogach publicznych przez niewłaściwe zastosowanie i nałożenie kary; 2. Art. 7, art. 9 i art. 16 k.p.a. - naczelnych zasad przez błędną ich wykładnię i błędne przyjęcie, że decyzja o rozgraniczeniu Urzędu Miasta w S. z dnia [...] lutego 1994 r., jest prawomocna (data klauzuli [...] lutego 1994 r.) mimo braku jej doręczenia. II. Naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 76, art. 77, art. 80 k.p.a. przez uchybienie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. przez pominięcie treści zaświadczenia Urzędu Miasta w S. z dnia [...] września 2006 r., błędną ocenę dowodów i nie rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji z naruszeniem przepisów prawa materialnego przyjął i ustalił, że decyzja o rozgraniczeniu z 1994 r. jest ostateczna i prawomocna albowiem posiada klauzulę prawomocności. Z przepisu art. 76 k.p.a. wynika, że dokument urzędowy organu, stanowi dowód tego co zostało w nim stwierdzone. Urząd Miasta w S. w piśmie z dnia [...] września 2006 r. stwierdził brak prawomocności decyzji kończącej postępowanie rozgraniczeniowe. Wobec czego nie można przyjąć, iż zostało ono ukończone. Wobec powyższego z naruszeniem art. 16 w związku z art. 76 k.p.a. Sąd błędnie przyjął, że nie ma problemu prawnego - kto i w jakim zakresie jest właścicielem pasa drogowego. Nie można w niniejszej sprawie nakładać na obywatela kary pieniężnej bez zakończenia sporu o własność działki. W ocenie skarżącego należy wrócić do postępowania rozgraniczeniowego i dopiero wtedy nakładać karę pieniężną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia o sformalizowanym charakterze, wiążącym się z wieloma wymaganiami, których ścisłe przestrzeganie jest czynnikiem warunkującym skuteczność kwestionowania wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji. Konstrukcja skargi kasacyjnej uwzględniać powinna, iż z zasady ustanowionej w art. 183 § 2 p.p.s.a. wynika, iż rozpoznawanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje tylko w granicach tego środka zaskarżenia (w niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., którą Naczelny Sąd Administracyjny musiałby brać pod rozwagę z urzędu). Właściwe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej ma zatem zasadnicze znaczenie albowiem wyznacza zakres kontroli, poza który nie może wyjść Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna wskazywać musi, jaki to konkretnie przepis prawa został naruszony, na czym polegało naruszenie danego przepisu oraz, gdy chodzi o przepisy postępowania, jaki to miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, Lex nr 146732). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Podkreślić przy tym należy, że skarga kasacyjna stanowi środek zaskarżenia orzeczenia sądowego (art. 173 § 1 p.p.s.a.) a wobec tego podstawa tej skargi musi odnosić się do postępowania sądowego określonego w p.p.s.a. poprzedzającego wydanie wyroku. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt FSK 155/04, Lex nr 129843; z dnia 26 października 2004 r., sygn. akt OSK 773/04, Lex nr 164460; z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt 884/04, Lex nr 286859; z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 1289/04, Lex nr 147753; z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1436/04, Lex nr 236857; z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt FSK 383/05, Lex nr 187517 i wiele innych). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia prawa materialnego to nieprawidłowe odczytanie znaczenia normy prawnej wynikającej z określonego przepisu. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego to zaś błąd w zakresie subsumpcji, tj. podstawiania normy prawnej wynikającej z danego przepisu w stosunku do stanu faktycznego ustalonego w sprawie w sposób niewadliwy. Tylko bowiem, gdy stan faktyczny w sprawie jest wyczerpująco i prawidłowo ustalony (i strony go nie kwestionują), możliwe będzie stwierdzenie tej formy naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 728/05, Lex nr 201529; wykrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 507/05, Lex nr 187513 i wiele innych). Co do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że konstruowanie w ramach tej podstawy zarzutów o charakterze procesowym wymaga bezwzględnego nawiązania do uchybienia przepisom p.p.s.a. Nie jest zaś wystarczające samo odwoływanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (k.p.a. czy Ordynacji podatkowej). Sąd administracyjny, przeciwko którego to orzeczeniu skierowana jest skarga kasacyjna nie stosuje bezpośrednio norm regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Oparcie zatem skargi kasacyjnej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 nie jest możliwe bez wskazania na naruszenie przepisów postępowania związanych z wypełnieniem swej roli przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt GSK 73/04, Lex nr 108540; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 166/05, Lex nr 194422; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 61/05, Lex nr 196783; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 104/05, OSP 2007/1/7 z glosą aprobującą A. Kubiak-Kozłowska i wiele innych). Przypomnienie zasad, jakie winny być stosowane przy formułowaniu skargi kasacyjnej było konieczne, w sytuacji gdy przedstawiony Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie ten środek zaskarżenia rodzi liczne przy ocenie jego skuteczności, istotne zastrzeżenia. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji oparte zostało na przepisie art. 151 p.p.s.a. którego naruszenia autor skargi kasacyjnej nie zarzucił W żadnej fazie skargi kasacyjnej nie powołano przepisów postępowania sądowego zamieszczonych w p.p.s.a., nie wskazano jakie reguły tegoż postępowania zostały naruszone przez Sąd I instancji i jaki miały wpływ na wynik sprawy. Wymienionych w pkt 2 skargi kasacyjnej przepisów k.p.a. Sąd I instancji nie stosował, a wobec tego nie mógł ich naruszyć, co zarzuca autor skargi kasacyjnej. Zatem nie można przyjąć, że skarga w tej części oparta została na podstawie zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. co skutkuje uniemożliwienie Sądowi ustosunkowanie się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego to z całą mocą należy podkreślić, że w żadnym stopniu nie spełnia on wymagań jakie należy wskazać przy powoływaniu się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przede wszystkim powołane w ramach tej podstawy art. 7, art. 9 i art. 16 k.p.a. nie stanowią przepisów prawa materialnego są to przepisy proceduralne stosowane w postępowaniu administracyjnym, których nie stosował Sąd I instancji. Do zarzutu naruszenia art. 40 ust. 2, 6, 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) nie sposób się ustosunkować wobec braku uzasadnienia, które było konieczne chociażby z tego względu, że każdy z przytoczonych ustępów art. 40 cyt. ustawy (prócz ust. 2) zawiera kilka punktów. Wadliwy sposób skonstruowania skargi kasacyjnej uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu merytoryczną kontrolę wyroku Sądu I instancji i prowadzi do oddalenia skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na wniosek o ewentualną zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2006 r. wyjaśnić należy, iż przepisy działu IV "Środki odwoławcze" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie przewidują takiej formy rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.