I OSK 450/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie sędzia NSA Anna Lech ( spr.) sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2008r. sygn. akt II SA/Wa 1978/07 w sprawie ze skargi A. J.- A., R. M., K. W., W. S. na czynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. w przedmiocie ustalenia listy osób zakwalifikowanych do odbywania aplikacji uchyla zaskarżone postanowienie i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1978/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. J. – A., R. M., K. W., W. S. na czynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. w przedmiocie ustalenia listy osób zakwalifikowanych do odbywania aplikacji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: pismem z dnia 10 października 2005 r., A. J. – A., R. M., W. S. i K. W., wnieśli skargę na czynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. polegającą na zmianie zasad punktacji przy ustalaniu listy aplikantów sądowych apelacji w. w roku 2005. Wskazali, że Prezes dokonał zmian na liście aplikantów po tym, jak właściwa komisja egzaminacyjna zaliczyła ich, po przeprowadzeniu konkursu, do grona pozaetatowych aplikantów sądowych okręgu Sądu Okręgowego w Ostrołęce. Postanowieniem z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2239/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), odrzucił skargę oceniając, że zaskarżona czynność nie odpowiada żadnemu z możliwych przedmiotów zaskarżenia, wskazanych w art. 3 § 2 tej ustawy. Po wniesieniu skargi kasacyjnej od tego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1598/06, uchylił zaskarżone postanowienie z 8 marca 2006 r., uznając, że odrzucenie skargi było przedwczesne, gdyż Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze art. 133 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powinien wystąpić do organu o udokumentowanie ustalenia przez niego jednolitego kryterium punktowego przyjęć na aplikację w obrębie okręgu apelacyjnego. Dostosowując się do powyższych wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wezwał organ do udokumentowania ustalenia jednolitego kryterium punktowego przyjęć na aplikację. W wykonaniu wezwania organ nadesłał pismo z dnia 18 lipca 2005 r., w którym Prezes Sądu Apelacyjnego w W. określił minimalną liczbę punktów na 66, wskazując, że nikt ze skarżących nie osiągnął tej wartości. Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 560/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie odrzucił skargę, powtarzając argumentację zawartą w postanowieniu z 8 marca 2006 r. oraz przywołując tę samą podstawę prawną. Postanowieniem z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1161/07, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie z 27 kwietnia 2007 r., wskazując, że organ w toku postępowania konkursowego na aplikację sądową w 2005 r. dokonał dwóch czynności materialno – technicznych: zmienił minimalną ilość punktów uprawniających do przyjęcia na aplikację oraz ustalił listę osób zakwalifikowanych do odbywania aplikacji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że komisja egzaminacyjna w toku konkursu przedstawia prezesowi sądu apelacyjnego jedynie projekt listy kandydatów na aplikantów, zaś ustalenie listy kandydatów na aplikantów należy do prezesa sądu apelacyjnego. Wskazując na art. 142 § 3 i art. 141 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił tę czynność jako odpowiadającą art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem czynność ta ma cechy czynności indywidualnej, w związku z czym Sąd ten uznał, że ustalenie tej listy podlega kognicji sądów administracyjnych. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1978/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. J. – A., R. M., K. W., W. S. na czynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. w przedmiocie ustalenia listy osób zakwalifikowanych do odbywania aplikacji. Sąd na wstępie zaznaczył, że zgodnie z art. 190 powołanej Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, iż uznał, że przedmiotem skargi jest ustalenie listy kandydatów na aplikantów. W ocenie Sądu jednak, niezależnie od ustalenia przedmiotu skargi, Sąd z urzędu zobowiązany był do oceny, czy skarga ta została wniesiona w terminie. Wskazano na brzmienie art. 53 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że skargę do sądu administracyjnego w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 tej ustawy, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi – w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Sąd ocenił, że wszyscy skarżący skutecznie wezwali Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezprawnym – ich zdaniem – ustaleniu listy kandydatów na aplikantów. W związku z tym Sąd twierdził, że najpóźniej z chwilą otrzymania tych wezwań przez organ zaczął biec termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zaś koniec tego terminu zależał od tego, czy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie, czy też nie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w niniejszej sprawie, organ, to jest Prezes Sądu Apelacyjnego w W., takiej odpowiedzi skarżącym nie udzielił, bowiem za takową nie można uznać udzieloną przez Ministra Sprawiedliwości odpowiedzi na "odwołania" skarżących skierowane do tego organu za pośrednictwem Prezesa. Wobec tego, w ocenie Sądu, konieczne było ustalenie, kiedy przedmiotowe wezwania wpłynęły do organu. Sąd wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż wezwanie R. M. organ otrzymał w dniu 8 sierpnia 2005 r.. Natomiast Wezwania innych skarżących wpływały w terminach: a) 5 sierpnia 2005 r. – wezwanie W. S., b) 3 sierpnia 2005 r. – wezwanie K. W., c) 8 sierpnia 2005 r. – wezwanie A. J.- A. W związku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że termin dla R. M. na wniesienie skargi upływał w dniu 7 października 2005r., zaś dla pozostałych skarżących, odpowiednio w dniach: 4 października 2005 r., 3 października 2005 r. i 7 października 2005 r. Sąd zwrócił uwagę, że jak wynika z prezentaty biura podawczego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarga w niniejszej sprawie wpłynęła bezpośrednio do tego Sądu w dniu 11 października 2005 r., w związku z czym, skarga ta, w odniesieniu do wszystkich skarżących, jest spóźniona. Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik R. M., radca prawny A. B., wnosząc o jego uchylenie w zakresie postanowienia o odrzuceniu skargi (pkt 1 zaskarżonego postanowienia) i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 58 § 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 45 i art. 184 Konstytucji oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r., poprzez przyjęcie, że skarga podlegała odrzuceniu jako wniesiona po terminie oraz poprzez niewzięcie pod uwagę naruszeń art. 9 k.p.a. dokonanych przez organy administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że gdyby w odpowiedzi otrzymanej z Ministerstwa Sprawiedliwości znalazło się pouczenie o tym, jaki jest właściwy tryb odwoławczy w niniejszej sprawie, R. M. miałby możliwość złożenia skargi nawet z uwzględnieniem 60-dniowego terminu licząc od złożenia "odwołania" w Sądzie Apelacyjnym. Jednak R. M. nie uzyskał informacji o właściwym trybie postępowania ani od Prezesa Sądu Apelacyjnego, ani od Ministerstwa Sprawiedliwości, ani też nie mógł samodzielnie powziąć takiej wiedzy sięgając do przepisów regulujących zasady przyjęć na aplikację sądową, gdyż przepisy te takiej procedury w ogóle nie wskazywały. Dlatego też, w ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 2 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i tym samym odmawiając dokonania kontroli działania administracji publicznej, naruszył art. 3 §1 tej ustawy i pozbawił R. M. prawa do sądu, które jest jednym z podstawowych praw człowieka. Prawo to jest także zagwarantowane przez art. 45 Konstytucji RP, której przepisy, zgodnie z jej art. 8, należy stosować bezpośrednio. Wskazano, że prawo do sądu jest też zagwarantowane w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r., ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc na naruszeniu prawa procesowego, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 tej ustawy w związku z art. 45 i art. 184 Konstytucji oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r., poprzez przyjęcie, że skarga podlegała odrzuceniu jako wniesiona po terminie oraz poprzez niewzięcie pod uwagę naruszeń art. 9 k.p.a. dokonanych przez organy administracji publicznej. Rozpoczynając rozważania nad zarzutami skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości miedzy innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno orzeczeń administracyjnych uchybiających prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, jak też orzeczeń dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego, a także orzeczeń wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę, nie powiązał tego z ustalonym stanem faktycznym sprawy, a także nie dopełnił obowiązku rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłego w dniu 11 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1161/07, z którego wynika jednoznacznie, że czynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. polegająca na ustaleniu listy kandydatów na aplikantów jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z czym podlega kognicji sądów administracyjnych. Wskazać należy, że na podstawie upoważnienia zawartego w art. 142 § 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 5 września 2002 r. w sprawie aplikacji sądowej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 154, poz. 1283), z którego wynika, że prezes sądu okręgowego przekazuje projekt listy kandydatów na aplikantów prezesowi sądu apelacyjnego wraz z wnioskiem o przydzielenie ich do określonego sądu rejonowego, prezes sądu apelacyjnego zaś ustala listę osób zakwalifikowanych do odbycia aplikacji. Z przedstawionych przepisów wynika, że prezesowi sądu apelacyjnego przyznana została przez ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych kompetencja do ustalania listy osób zakwalifikowanych do odbycia aplikacji oraz mianowania tych osób na aplikantów sądowych. Kompetencja ta rodzi po stronie osoby zakwalifikowanej uprawnienie do mianowania jej aplikantem sądowym, natomiast nieumieszczenie jej na liście osób zakwalifikowanych do odbycia aplikacji powoduje skutek w postaci niemianowania na aplikanta sądowego. Oznacza to, że w postępowaniu kwalifikacyjnym rozstrzygana jest indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej. W doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za sprawę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszystkie akty, czynności, działania i sprawy, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, załatwiane przez organ administracji publicznej. Przepisy powołanej ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych nie przewidziały zakończenia postępowania kwalifikacyjnego w formie decyzji administracyjnej, nie wskazały też sposobu odwołania. Nie zmienia to jednak faktu, że umieszczenie (bądź nie) na liście aplikantów, a następnie mianowanie aplikantem sądowym (bądź nie), dotyczy stwierdzenia uprawnienia, po spełnieniu określonych warunków, wynikającego z przepisów prawa. Zakończenie zatem procesu kwalifikacyjnego jest czynnością, która wprawdzie nie ma charakteru decyzji lub postanowienia, ale jest podejmowane w sprawach indywidualnych, ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisów Prawa o ustroju sądów powszechnych. Taka czynność (akt) podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po wyczerpaniu trybu z art. 52 § 3 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do wszczęcia usunięcia prawa. Podkreślić w tym miejscu należy, że w rozpoznawanej sprawie ani Prezes Sądu Apelacyjnego, za pośrednictwem którego skarżący złożył odwołanie, ani też Ministerstwo Sprawiedliwości do którego złożył odwołanie, nie pouczyli skarżącego o właściwym trybie postępowania. Prezes bowiem przekazał odwołanie do Ministerstwa, a Ministerstwo wskazało, że skoro zaskarżona czynność nie jest decyzją administracyjną, to nie przysługuje na nią odwołanie. Nie pouczono jednak skarżącego, że w myśl przepisu art. 52 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przysługuje mu prawo do wezwania na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa, o czym wspomniano powyżej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w sprawie właściwy był inny tryb postępowania, niż uznał to skarżący, to powinien on być o tym pouczony. Skoro tego nie dokonano, to należało uznać, że pismo nazwane "odwołanie" wyczerpywało tryb "wezwania do usunięcia naruszenia prawa", a skarga wniesiona została w terminie. W związku z tym, rację ma skarżący podnosząc w skardze kasacyjnej, że nie uzyskał prawidłowych informacji o przysługującym mu trybie odwoławczym, a to uniemożliwiono mu prawidłowe działanie i obronę swych praw. Dlatego też, w świetle niniejszej sprawy i okoliczności jej towarzyszących, jak również pamiętając o zasadzie, że należy tak interpretować przepisy obowiązującego prawa, aby nie zamykać stronie możliwości dochodzenia swych praw na drodze sądowej, o czym stanowi art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), uznać należy, za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej i stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie odrzucił skargę R. M. ze względu na uchybienie terminu do jej złożenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 wskazanej ustawy) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.