II OSK 1838/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Białe Błota od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 345/08 w sprawie ze skargi Rady Gminy Białe Błota na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 5 marca 2008 r. nr 42/2008 w przedmiocie uchwały Rady Gminy Białe Błota w sprawie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków oddala skargę kasacyjną 1. Wyrokiem z dnia 2 lipca 2008 r., II SA/Bd 345/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Rady Gminy Białe Błota na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 5 marca 2008, nr 42/2008 w przedmiocie uchwały Rady Gminy Białe Błota w sprawie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podał następujący przebieg postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w I. instancji: a) Rady Gminy Białe Błota, powołując jako podstawę prawną art.18 ust.2 pkt 15 i art.30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz.1591, z późn. zm. dalej "u.s.g.") w dniu 7 lutego 2008 r. podjęła uchwałę nr XVII/178/2008 w sprawie realizacji zadań własnych gminy w zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Białe Błota. b) Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 marca 2008, nr WNiK.IV.PK.0911-42/08 Wojewoda Kujawsko - Pomorski stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Białe Błota z dnia 7 lutego 2008 r., nr XVII/178/2008. Rada Gminy zobowiązała Wójta Gminy do przedłożenia Radzie szczegółowo określonych dokumentów, dowodów, "podstaw prawnych", informacji i wyjaśnień w wyznaczonym terminie. W ocenie organu nadzoru w tym zakresie uchwała została podjęta bez upoważnienia ustawowego. Powołując jako podstawę prawną art.18 ust.2 pkt 15 u.s.g. należy każdorazowo, dodatkowo wskazać przepis szczególny upoważniający radę do podjęcia uchwały. Niewłaściwym jest wchodzenie przez Radę w sferę działalności Wójta Gminy, gdyż musi on mieć swobodę działania. Funkcja kontrolna rady gminy nad działalnością wójta (art.18a ust.1 u.s.g.) jest realizowana przez komisję rewizyjną, powoływaną w tym celu obligatoryjnie. Wójt Gminy nie jest podporządkowany w swych decyzjach Radzie Gminy (art.30 ust.3 u.s.g.). Działalność organów gminy jest jawna (art.11 b u.s.g.), więc udostępnienie Radzie dokumentów związanych z działalnością Wójta Gminy ma zastosowanie § 105 uchwały Rady Gminy Białe Błota z dnia 7 października 2004 r., nr XX1/309/2004 w sprawie Statutu Gminy Białe Błota (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2004, nr 109, poz.1854 z późn. zm.). c) W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy - Rada Gminy Białe Błota zarzuciła rozstrzygnięciu sprzeczność z art.18 ust.1 i art.91 ust.1 u.s.g. oraz art.3 ust.1 pkt 1 i 2 i ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz.1198 ze zm.). W ramach kompetencji kontrolnych, Rada jest upoważniona do podejmowania uchwał zobowiązujących Wójta Gminy do przedłożenia Radzie odpowiednich dokumentów (art.15 ust.1 w zw. z art.18 ust.1 u.s.g.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej pozwala uzyskiwać wgląd do wszystkich dokumentów, które zawierają informacje publiczną, a taką zawierały dokumenty, o które wnioskowała rada gminy w uchwale nr XVII/178/2008 oraz prawo do uzyskania informacji zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art.3 ust.1 i 2 i ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 2 lipca 2008 r., II SA/Bd 345/08 oddalił skargę Rady Gminy Białe Błota. Rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art.15 ust.1 u.s.g.) lub kontrolą (art.18 a ust.1 u.s.g.). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do organu wykonawczego. Artykuły 16 - 19, 20 i 24 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Dz.U. z 2006 r., nr 123, poz.858 ze zm.), powołane w uchwale jako jej podstawa prawna, nie dają radzie żadnych szczególnych uprawnień kontrolnych i nadrzędnych wobec organu wykonawczego. Przeciwnie, określają jasny podział kompetencji. Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie reguluje przepływu informacji miedzy dwoma organami tej samej osoby prawnej. Rozciąganie kontroli rady na etap wstępny i poprzedzający finalną ocenę danej sytuacji faktycznej i prawnej przez organ wykonawczy, nie mieści się w zakresie ustawowo przyznanych kompetencji kontrolnych rady. Funkcję kontrolną rada gminy wykonuje przez komisję rewizyjną, która jest powołana obligatoryjnie w tym celu. W konsekwencji żądanie Rady Gminy przedstawienia jej dokumentów wymienionych w uchwale nie znajduje uzasadnienia w prawie przedmiotowym. 3. Rada Gminy Białe Błota w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego (tj. art.18 ust.1 u.s.g. oraz art.2 oraz art.3 ust.1 pkt 1 i 2 i ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) przez ich błędną wykładnię. Słowo "każdy" należy rozumieć szeroko i oznacza osoby fizyczne, prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, a także organy danej osoby prawnej. Informacje, o które wnioskowała Rada gminy w uchwale były objęte zakresem art.3 ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rada Gminy nie wkroczyła w kompetencje wójta. Skoro miała wątpliwości na temat działań Wójta, to mogła go zobowiązać do dostarczenia odpowiednich dokumentów (art.15 ust.1 oraz art.18 ust.1 u.s.g.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: A. Rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (art.173 § 2 P.p.s.a. ) [uchwała NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04]. Niniejsze postępowanie kasacyjne jest kontynuacją postępowania przed sądem I. Instancji ze skargi na rozstrzygnięci nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Dlatego należało uznać, że skarga została wniesiona w trybie art.98 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie skarżącym jest gmina, niezależnie od tego skarga dotyczy aktu rady gminy czy wójta gminy. Bez wątpienia ta sama reguła wyznacza legitymację do wniesienia skargi kasacyjnej czyli stroną przeciwną do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego jest w niniejszym postępowaniu kasacyjnym Gmina Białe Błota. Do reprezentowania Gminy jest upoważniony Wójt Gminy (art.31 u.s.g.) i to on jest władny do ustanowienia pełnomocnika reprezentującego Gminę wnoszącą skargę kasacyjną (art.268a K.p.a.). Ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, orzekający w I.instancji zaakceptował pełnomocnictwo udzielone przez Przewodniczącego Rady Gminy, dlatego nie można odrzucić skargi kasacyjnej jako wniesionej przez osobę do tego nieupoważnioną. B. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd skargi kasacyjnej, że interpretacja organu nadzoru i Sądu I.instancji, całkowicie podważająca znaczenie art.18 ust.1 u.s.g. jako podstawy prawnej uchwał rady gminy, nie jest prawidłowa. Skład sędziowski NSA orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w szczególności w wyroku NSA z 17 maja 2006 r., II OSK 287/06, zgodnie z którym generalne upoważnienia (klauzule kompetencyjne) zapisane w ustawach samorządowych nie mogą być generalnie uznawane za pozbawione legitymującego znaczenia. Takie ujęcie jest nieadekwatne do pozycji ustrojowej jednostek samorządu terytorialnego i ich organów. W orzecznictwie sądów administracyjnych i nauce prawa nie budzi wątpliwości reguła interpretacyjna administracyjnego prawa materialnego zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to co wynika z przepisów prawa". Dlatego niedopuszczalne jest postępowanie organów administracyjnych w myśl reguły "co nie jest zakazane jest dozwolone" (por. wyrok NSA 19 marca 2008 r., II GSK 427/07). Zasada ta przenoszona jest niejednokrotnie również do oceny stosunków prawnych, łączących jednostki samorządu terytorialnego, a nawet - organy tej samej jednostki samorządu terytorialnego (wyrok NSA z dnia 24 maja 1993 r., III SA 2017/92; ta linia orzecznictwa kontynuowana jest do dnia dzisiejszego, por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004 r., OSK 439/04, wyrok NSA z dnia 13 lipca 2006 r., I OSK 614/06). Jednak takie rozumienie stosunków prawnych zawiązujących się w obrębie samorządu terytorialnego nie jest prawidłowe. "Samodzielność gmin jest zagwarantowana w Konstytucji RP. Organy gminy mają prawo kształtować swoje wewnętrzne organizacje (...) w sposób samodzielny i niezależny..." (wyrok NSA z 8 lutego 2005 r. OSK 1122/04, oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 marca 2004 r., II SA/Kr 3167/03) "Chcąc wykazać niezgodność konkretnego przepisu statutu gminy z prawem, organ nadzoru powinien wskazać konkretny nakaz lub zakaz, który został naruszony przez kwestionowany przepis statutu. Domaganie się podstawy prawnej statutu tak szczegółowej, jak podstawa prawna decyzji w rozumieniu art.104 K.p.a. jest interpretacją prawa sprzeczną z konstytucyjnym modelem relacji między władzą centralną państwa i samorządem terytorialnym. (wyrok WSA z dnia 24 października 2007 r.III SA/Kr 625/07). Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nietrafny powyższy argument (s.5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku i s.2 odpowiedzi na skargę kasacyjną). Nietrafność tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wystarcza jednak dla uwzględnienia skargi kasacyjnej. C. Sąd I.instancji, a wcześniej Wojewoda Kujawsko-Pomorski, uznał, że zakwestionowana uchwała narusza wyraźnie sformułowaną podstawę prawną stosunków wzajemnych rady gminy i wójta gminy (art.18 ust.2 pkt 4 i art.18a ust.3, art.28a, art.90 u.s.g., art.67 ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, Dz.U. nr 88, poz.985 ze zm.). Rada Gminy eksponuje art.15 ust.1 u.s.g. (kontrolna funkcja Rady) oraz art.30 ust.3 u.s.g. ("wójt podlega wyłącznie radzie gminy"), ale pomija przepisy określające bardziej szczegółowo - formy realizacji tych funkcji rady. Prawidłowo więc Sąd I.instancji, a wcześniej - organ nadzoru akcent kładzie na art.18a u.s.g., gdzie funkcja kontrolna rady została doprecyzowana poprzez nakazanie powołania komisji rewizyjnej: rada kontroluje wójta i w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Równie trafnie zwrócono uwagę na instytucje corocznego absolutorium (art.18 ust.2 pkt 4 i art.18a ust.3, art.28a, art.90 u.s.g.) oraz referendum w sprawie odwołania wójta gminy (art.67 ustawy o referendum lokalnym). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I.instancji i Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, że powołane tu przepisy są przejawem daleko posuniętego rozgraniczenia zakresu kompetencji i odpowiedzialności rady i wójta, tak iż nie można mówić już o nadrzędności rady nad wójtem, lecz o obowiązku przestrzegania zasady właściwości również we wzajemnych relacjach tych dwóch organów gminy. A właśnie z pozycji nadrzędności była podejmowana zakwestionowana uchwała, stawiając Wójtowi zarzuty i zobowiązując go do przedstawienia dowodów i wyjaśnień, które pozwoliłyby Radzie sprecyzować do końca swoje stanowisko, a następnie - nakazać temu Wójtowi działanie, które Rada uzna za prawidłowe. D. Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I.instancji naruszenie art.2 oraz art.3 ust.1 pkt 1 i 2 i ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że podstawą prawną podjęcia kwestionowanej uchwały nie mogły być przepisy tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny ocenia ten zarzut jako całkowicie nietrafny. Po pierwsze, stosowanie zasad udostępniania informacji do relacji miedzy organami tej samej gminy przekreślałoby znaczenie prawne pozostałych, o wiele bardziej szczegółowych przepisów ustrojowych, zawartych zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak i statucie gminy. Po drugie, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej trzeba odczytywać wraz z art.61 Konstytucji. W szczególności zakres podmiotowy zastosowania instytucji "udostępniania informacji publicznej" został zdefiniowany w art.61 ust.1 "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne." Oczywiście po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej identyczne uprawnienia uzyskali obywatele pozostałych krajów członkowskich. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest realizacją ust.4 powołanego art.61 Konstytucji RP. Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art.14 ust.2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art.16 ustawy). Brak podstaw to stosowania Kodeksu do relacji wzajemnych rady i wójta. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. - oddalił skargę kasacyjną.