II GSK 78/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie NSA Stanisław Gronowski (spr.) Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Kamil Lissowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt III SA/łd 272/08 w sprawie ze skargi P. N. i C. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]; [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 273/08, wydanym w sprawie ze skarg P. N. i C. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w części dotyczącej nałożenia na P. N. kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego; oddalono skargę C. N.; zasądzono od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz P. N. kwotę 336 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: C. N. oraz P. N. są adresatami decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o charakterze tymczasowym, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. R. (działka nr [...] obręb [...]). Ponadto są również adresatami decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę wspomnianego pawilonu. Pomiędzy wyżej wymienionymi osobami doszło do konfliktu na okoliczność kto ma być inwestorem i użytkownikiem omawianego pawilonu. I tak, P. N. złożył wniosek o wydanie na jego rzecz decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego pod omawiany pawilon handlowy i uzyskał w tej mierze pozytywną dla niego decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. Decyzja ta została uchylona decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] r., wydaną w trybie art. 155 k.p.a., i w to miejsce P. N. uzyskał nową lokalizację pod stoisko handlowe nr [...]. Z kolei w dniu [...] października 2007 r. został złożony wniosek o zajęcie pasa drogowego na przeprowadzenie prac budowlano-montażowych związanych z ustawieniem pawilonu, którego wnioskodawcą była firma A., związana odpowiednią umową z C. N. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] odmówiono zgody na zajęcie pasa drogowego. Pomimo braku decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego C. N. posadowiła omawiany pawilon. Spotkało się to ze sprzeciwem P. N., który o powyższym powiadomił, m.in. zarządcę drogi. W dniu [...] listopada 2007 r. C. N. złożyła zarządcy drogi wniosek o wydanie na jej rzecz decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia wspomnianego pawilonu handlowego. Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. zarządca drogi wezwał wnioskodawczynię o uzupełnienie braków wniosku, m.in. poprzez podpisanie go przez drugiego inwestora w osobie P. N. bądź dołączenie pełnomocnictwa, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia (art. 64 § 2 k.p.a.). W dniu [...] grudnia 2007 r. C. N. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Budowlanym w Ł. zawiadomienie o zakończeniu budowy pawilonu handlowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braku zawiadomienia poprzez jego podpisanie przez wszystkich inwestorów wskazanych w decyzji o pozwoleniu na budowy, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia zawiadomienia o zakończeniu budowy bez rozpatrzenia. Kwestionując stanowisko organu C. N. złożyła skargę na bezczynność organu. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 23/08 oddalono skargę. Jednakże, według Sądu, zawiadomienie organu nadzoru budowlanego przez skarżącą o zakończeniu budowy pawilonu handlowego nie było dotknięte brakiem formalnym. Sąd nie podzielił bowiem stanowiska organu, iż wspomniane zawiadomienie powinno być podpisane przez wszystkich inwestorów. Z tych względów, w ocenie Sądu, organ nadzoru budowlanego dopuścił do upływu 21-dniowego terminu na zgłoszenie sprzeciwu na użytkowanie obiektu, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego. Wobec posadowienia pawilonu handlowego w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia zarządca drogi wszczął przeciwko C. N. i P. N. postępowanie o nałożenie kary pieniężnej. Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2008 r., sygn. akt [...] i [...] utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], nakładającą na C. N. i P. N. karę pieniężną w kwocie 8.382 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego za okres od [...] listopada 2007 r. do [...] grudnia 2007 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1 i ust. 1 a, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8, ust. 11, ust. 12, ust. 13, i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007, Nr 19, poz. 115), zwanej dalej "udp", rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), § 1 pkt 3, § 4 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie "Z.", zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2007 r. w sprawie upoważnienia pracowników Z. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej oraz art. 104 k.p.a. Jak wskazał organ odwoławczy bezsporny jest fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia dla posadowienia omawianego pawilonu handlowego, co jest przesłanką nałożenia kary pieniężnej. Postępowanie w zakresie uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego stanowi kolejny etap w realizacji postanowień wynikających z ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i o pozwoleniu na budowę. Toteż, nieporozumienia między inwestorami, na które wskazuje P. N., nie stanowią podstawy do wnioskowanej zmiany zaskarżonej decyzji. Natomiast dla sprawy jest obojętna kwestia postępowania związanego ze skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. na postępowanie Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., do czego skarżąca przywiązywała znaczenie. Od decyzji SKO skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wnieśli P. N. i C. N. P. N. zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 udp poprzez błędne przyjęcie, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi powinna zostać nałożona na podmiot, który uzyskał pozwolenia na budowę, a nie na podmiot, który w rzeczywistości dokonał zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.) poprzez: • nieuwzględnienie dowodów wskazujących na okoliczność, że w rzeczywistości nie on dokonał zajęcia przedmiotowego pasa drogowego; • bezpodstawne przyjęcie, że o samowolnym zajęciu pasa drogowego powiadomił go organ I instancji, w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w rzeczywistości to skarżący powiadomił zarządcę drogi o wskazanym fakcie; • nieustosunkowanie się do jego twierdzeń, iż samowolnego zajęcia pasa drogowego dokonała wyłącznie C. N., a on sam usiłował temu zapobiec, informując zarządcę drogi o samowoli budowlanej. W uzasadnieniu skargi podniósł, że wbrew stanowisku organów podmiotem, na który może zostać nałożona kara zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (art. 40 ust. 12 udp) nie jest podmiot, który wcześniej uzyskał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i pozwolenie na budowę, lecz podmiot, który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Nakładanie kar pieniężnych stanowi daleko idącą ingerencję w sferę uprawnień jednostki. Do nałożenia przedmiotowej kary dojść może zatem jedynie po ustaleniu podmiotu, który dopuścił się bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Żaden z przepisów prawa nie ustanawia domniemania bezprawności zajęcia pasa drogowego przez podmiot, który wcześniej uzyskał decyzję o ustaleniu lokalizacji i pozwolenie na budowę. Zdaniem skarżącego wywody organu odwoławczego, iż zmiana adresatów decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego wymagała zmiany i samodzielnego określenia adresatów decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę są pozbawione podstaw prawnych i naruszają przepis art. 40 ust. 12 udp. Ponadto, jak podkreślał, w toku całego postępowania podnosił i przedstawiał dowody na okoliczność, że podmiotem, który dokonał bezprawnego zajęcia pasa drogowego jest wyłącznie C. N. Również, co podnosi, żaden przepis prawa nie nakłada na podmiot, który uzyskał pozwolenie na budowę (a tym bardziej decyzję o warunkach zabudowy) obowiązku wystąpienia o zmianę tych decyzji w zakresie uprawnionego podmiotu w przypadku, w którym inwestor zrezygnował z rozpoczęcia budowy. Pozwolenie na budowę jest decyzją uprawniającą, na podstawie której podmiot miał jedynie prawo (nie obowiązek) skorzystać z posadowienia obiektu; miał prawo zaniechać rozpoczęcia budowy bez uprzedniej zmiany tej decyzji w zakresie "uprawnionego podmiotu". Sama okoliczność, że skarżący uzyskał decyzje o pozwoleniu na budowę oraz o ustaleniu warunków zabudowy nie pozwala na przyjęcie, że w rzeczywistości dokonał on także zajęcia pasa drogowego. Sankcja administracyjna z art. 40 ust. 12 udp może być nałożona jedynie na podmiot, który dokonał samowolnego zajęcia pasa drogowego, nie zaś na podmiot, który jest wskazany jako inwestor w decyzji o pozwoleniu na budowę. Do realizacji pawilonu handlowego doszło bez jego udziału i wbrew jego woli, a co za tym idzie nie dokonał on zajęcia pasa drogowego. Zajęcia tego dokonała C. N., która wzniosła pawilon, działając samodzielnie. C. N. w swojej skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a. przez rozstrzygnięcie sprzeczne ze słusznym interesem strony, brak wnikliwości w działaniu organu i błędne przyjęcie, że odmowa wydania decyzji jest uzasadniona treścią art. 64 § 2 k.p.a. Według skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem istoty problemu, jakim jej zdaniem jest ścisłe powiązanie dwu postępowań administracyjnych. Jedno dotyczy zajęcia pasa drogowego, drugie uzyskania aprobaty na użytkowanie wzniesionego zgodnie z pozwoleniem na budowę pawilonu handlowego. To drugie postępowanie było przedmiotem skargi na bezczynność organu, a to wobec pozostawienia zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych bez rozpatrzenia. Ta zaś kwestia, zdaniem skarżącej, ma istotne znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem działając zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę skarżąca wykonała wszystkie czynności, prowadząc samodzielnie inwestycję. P. N., jako drugi inwestor, w piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r. oświadczył, że pomimo uzyskania pozwolenia na budowę, nigdy nie przystąpił do realizacji inwestycji. W tych okolicznościach narusza prawo wzywanie skarżącej przez organ nadzoru budowlanego do dokonania czynności pozostającej poza jej sferą możliwości działania. W świetle stanowiska skarżącej umowa użyczenia gruntu w pasie drogowym z dnia [...] sierpnia 2006 r., protokół zdawczo - odbiorczy przekazania gruntu z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz zezwolenie na lokalizację w pasie drogi pawilonu handlowego z dnia [...] lutego 2006 r. uprawniały skarżącą do użytkowania wspomnianego gruntu. Toteż, wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi jest w omawianych okolicznościach jedynie formalnością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., jak to już wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 273/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w części dotyczącej nałożenia na P. N. kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego; oddalił skargę C. N.; zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz P. N. kwotę 336 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi. Jak wskazał Sąd I instancji, stosownie do treści art. 3 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawując kontrolę administracji publicznej, sądy administracyjne stosują przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis art. 135 p.p.s.a. nie tworzy podstawy dla skutecznego domagania się przez skarżących wzruszenia także innych - poza zaskarżonym - aktów lub czynności organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2008r., II FSK 469/07; dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 39 ust. 1 udp, na który powołał się Sąd I instancji, zasadą jest zakaz sytuowania w pasie drogowym jakichkolwiek urządzeń i budowli nie służących drodze lub bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zakaz ten nie jest jednak bezwzględny i stosownie do art. 39 ust. 3 udp w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządcy drogi lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 39 ust. 3a udp w decyzji tej określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych (pkt 1); uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3 (pkt 2); uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia (pkt 3). Z kolei w myśl art. 40 ust. 1 udp zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, udzielanego w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, zezwolenie dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1); umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2); umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3); zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 – 3 (pkt 4). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 udp). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 udp, a więc za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, ustala się jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 udp). Natomiast, jak wskazał Sąd I instancji, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4 – 6 (art. 40 ust. 12 pkt 1 udp). W świetle powołanego wyżej przepisu podstawą jego zastosowania jest wyłącznie stwierdzenie przez zarządcę drogi faktu zajęcia przez określony podmiot samowolnie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia zarządcy drogi swobody przy orzekaniu o nałożeniu opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Organ został bowiem zobligowany do wydania decyzji określonej treści w przypadku stwierdzenia stanu opisanego w dyspozycji powołanej wyżej normy prawnej, tzn. zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Nie może zatem badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy przy takim zajęciu czy też miarkować wysokość wymierzanej opłaty. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wydać decyzję wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. Jak przyjął Sąd I instancji skarżąca C. N., co jest bezsporne w sprawie, nie kwestionuje faktu zajęcia w okresie od dnia [...] listopada do dnia [...] grudnia 2007 r. pasa drogowego, jak również faktu nieposiadania wymaganego ustawą o drogach publicznych zezwolenia zarządcy drogi, co uzasadniało nałożenie na nią kary pieniężnej. Zarzuty C. N., zawarte w skardze, odnoszą się głównie do postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, a dotyczącego etapu uzyskania pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego ustawionego w przedmiotowym pasie drogowym oraz postępowań w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - pierwszego wszczętego wnioskiem z dnia [...] października 2007 r. przez wykonawcę pawilonu oraz drugiego z wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2007 r. Sąd I Instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, iż kwestia zakończenia procesu inwestycyjnego pawilonu ma istotne znaczenie dla sprawy związanej z nałożeniem kary za samowolne zajęcie pasa drogowego. Wspomniane zarzuty nie mają bezpośredniego związku z rozpoznawaną sprawą i wykraczają poza możliwości orzecznicze organów w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego. Z tych względów Sąd I instancji nie może oceniać prawidłowości postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdyż działanie tego organu czy też jego bezczynność nie jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy, tym bardziej w sytuacji, gdy skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. rozpoznał już wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SAB/Łd 23/08, oddalając skargę. Dlatego Sąd I instancji, z powołaniem się na przepis art. 106 § 3 i 5 k.p.a., oddalił na rozprawie w dniu [...] października 2008 r. wniosek dowodowy pełnomocnika skarżącej o załączenie do sprawy akt sprawy o sygn. III SAB/Łd 23/08, uznając, iż w postępowaniu nie występują istotne wątpliwości, dla wyjaśnienia których niezbędne byłoby przeprowadzenie takiego dowodu. Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji, postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest innym postępowaniem w stosunku do postępowania o nałożenie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Inne bowiem przesłanki podlegają ocenie w tych postępowaniach. Stronie niezadowolonej z działania organu w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przysługują takie same uprawnienia procesowe, jak w toku każdej innej sprawy administracyjnej, a zatem strona może skorzystać z prawa wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji oraz wnieść skargę do sądu na niekorzystne rozstrzygnięcie organu odwoławczego czy też bezczynność któregoś z organów. Jak zauważył Sąd I instancji sprawa wszczęta wnioskiem firmy "A." o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zakończyła się wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzji o umorzeniu postępowania i w aktach administracyjnych brak jest dowodu potwierdzającego fakt zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Wykonawca pawilonu należącego do skarżącej nie uzyskał więc pozwolenia na zajęcie pasa drogowego na czas realizacji inwestycji. Natomiast wniosek złożony przez C. N. w dniu [...] listopada 2007 r. o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie został przez organ rozpoznany z uwagi na nieuzupełnienie przez skarżącą braków formalnych tego wniosku. Stąd skarżąca nie uzyskała wymaganego zezwolenia. Niezależnie od powyższego wniosek skarżącej złożony został już po wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Nawet gdyby skarżąca uzyskała wnioskowane zezwolenie ex post, byłoby to dotknięte wadą nieważności. Sąd I instancji powołał się w tej mierze na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 15 grudnia 2006 r., I OSK 164/06 (Lex nr 298137), na tle unormowania zawartego w art. 40 ust. 12 pkt 2 udp, w myśl którego wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego w okresie, kiedy korzystano z niego bez zezwolenia zarządcy drogi, narusza przepis art. 40 ust. 12 udp i naruszenie to uznać należy za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przy tym uwagę na to, że omawiany przepis nakazuje wymierzenie kary za okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, nie dopuszczając możliwości sanowania zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia poprzez udzielenie zezwolenia na ten okres. Z tych względów bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zarzut skarżącej, co do braku podstaw dla pozostawienia bez rozpoznania jej wniosku o zajęcie pasa drogowego z uwagi na nieusunięcie braków formalnych tego wniosku. Natomiast, jak podkreślił Sąd I instancji, skarżąca dopuściła się samowolnego zajęcia pasa drogowego. Za samowolne należy bowiem uznać każde zajęcie pasa drogowego, które dokonane zostało bez zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 udp lub sprzecznie z warunkami takiego zezwolenia. Taka zaś sytuacja miała miejsce w odniesieniu do skarżącej która, umieszczając pawilon handlowy w pasie drogowym w okresie od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia [...] grudnia 2007 r., nie posiadała wymaganego zezwolenia. Sąd I instancji podzielił zatem stanowisko organu, wyrażone w zaskarżonej decyzji, i oddalił jej skargę. Natomiast Sąd I instancji uwzględnił skargę P. N., podzielając jego stanowisko co do nieprawidłowej oceny przez organ materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania i przyjęcia, iż w okresie od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia [...] grudnia 2007 r. skarżący samowolnie zajął omawiany pas drogowy. Za naruszające prawo Sąd I instancji uznał wywiedzenie przez organ samowolnego zajęcia przez skarżącego pasa drogowego z faktu bycia adresatem decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę. Organy nie uwzględniły w swoich rozstrzygnięciach niekwestionowanej przez żadną ze stron okoliczności, iż inwestycja polegająca na budowie pawilonu handlowego została zrealizowana wyłącznie przez C. N. i to wbrew woli skarżącego P. N. W świetle art. 40 ust. 12 udp kara pieniężna obciąża wyłącznie podmiot, który samowolnie zajął pas drogowy, nie zaś podmiot, który potencjalnie takiego zajęcia mógł dokonać. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca C. N., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w W. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego: • art. 64 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej o zajęcie pasa drogowego, • art. 39 ust. 3a pkt 3 udp przez całkowite pominięcie kwestii braku rozpoznania wniosku skarżącej o rozpoznanie wniosku o zajęcie pasa drogowego oraz przez brak ustalenia związku przyczynowego między błędnym działaniem organu nadzoru budowlanego a pozostawieniem bez rozpoznania wniosku skarżącej o zajęcie pasa drogowego. Skarga kasacyjna zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, to jest przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. przez brak uwzględnienia wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy II SAB/Łd 23/08. Uzasadnienie skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że w następstwie naruszenia przepisów postępowania oraz art. 64 § 1 k.p.a. Sąd I instancji błędnie przyjął za udowodnione posadowienie przez skarżącą pawilonu handlowego w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2009 r. skarżąca, popierając skargę kasacyjną, wskazała na okoliczność udzielenia jej przez zarządcę drogi decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego za okres od dnia [...] grudnia 2007 r. do dnia [...] grudnia 2007 r. oraz od dnia [...] sierpnia 2008 r. do dnia [...] października 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego artykułu, a które w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom formalnym, jakie ogólnie zostały sformułowane w art. 46 § 1 p.p.s.a. dla pism w postępowaniu sądowym, a ponadto oznaczać zaskarżone orzeczenie ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wynikające z art. 176 p.p.s.a. wymaganie odnoszące się do przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia oznacza obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjnej oraz konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które zostały naruszone przez sąd I instancji zaskarżonym orzeczeniem, zaś uzasadnienie kasacji winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wymaganie dokładnego wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu, który został naruszony w zaskarżonym orzeczeniu wiąże się ściśle ze wskazaną wyżej zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oznacza, iż wskazane podstawy prawnej determinuje kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego (z wyjątkiem nieważności postępowania, którą jak wskazano wyżej, NSA bierze pod uwagę z urzędu) i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji wskazanych podstaw kasacyjnych i uzasadniających je zarzutów. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spełnia powołane wyżej wymogi formalne, jednakże ze względów merytorycznych nie zasługuje na uwzględnienie. I tak, nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 64 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Jak to trafnie wskazał Sąd I instancji na etapie kontrolowania zaskarżonym wyrokiem decyzji zarządcy drogi o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia Sąd I instancji nie mógł uczynić przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej również czynności zarządcy drogi o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie tegoż pasa drogowego. Omawiana czynność zarządcy drogi nie stanowiła bowiem przedmiotu skargi w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W związku z tym Sąd I instancji naruszyłby przepis art. 135 p.p.s.a., gdyby skontrolował zasadność pozostawienia przez zarządcę drogi wspomnianego wniosku bez rozpoznania, z powołaniem się na art. 64 § 1 k.p.a. Jedyną formą procesową dla skontrolowania prawidłowości czynności zarządcy drogi o pozostawieniu wspomnianego wniosku bez rozpoznania była by skarga na bezczynność organu wniesiona do sądu administracyjnego (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNP 2000/19/702 oraz Lex 40475). Wskazać należy, iż z takiej właśnie formy procesowej skarżąca skorzystała, składając skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Skargę tę merytorycznie rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. powołanym już wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 23/08. Natomiast analogicznej skargi skarżąca nie wniosła na bezczynność zarządcy drogi w rozpoznaniu złożonego przez skarżącą w dniu [...] listopada 2007 r. wniosku o wydanie na jej rzecz decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia spornego pawilonu handlowego. Nie jest również oparty na usprawiedliwionej podstawie z przyczyn wyżej wskazanych zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 39 ust. 3a pkt 3 udp przez pominięcie kwestii braku rozpoznania wniosku skarżącej o rozpoznanie wniosku o zajęcie pasa drogowego oraz przez brak ustalenia związku przyczynowego między błędnym działaniem organu nadzoru budowlanego a pozostawieniem bez rozpoznania wniosku skarżącej o zajęcie pasa drogowego. Skarga kasacyjna nie precyzuje też bliżej na czym miało by polegać naruszenie tego przepisu, który określa istotne elementy decyzji w przedmiocie spornego zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również zasadności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenie przepisów postępowania, to jest przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. przez brak uwzględnienia przez Sąd I instancji wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy II SAB/Łd 23/08. Nieuwzględnienie bowiem przez Sąd I instancji powyższego dowodu nie miałoby istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Postępowanie w sprawie II SAB/Łd 23/08 dotyczy przedmiotu opartego na innej podstawie faktycznej i prawnej niż ma to miejsce w niniejszej sprawy. Materiał sprawy o sygn. akt II SAB/Łd 23/08 nie mógłby więc wnieść nic istotnego do niniejszej sprawy. Reasumując, skoro skarżąca zajęła pas drogowy na posadowienie omawianego pawilonu handlowego bez uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi, nie narusza prawa zaskarżony kasacją wyrok Sądu I instancji, oddalający skargę skarżącej na decyzję nakładającą na skarżącą karę pieniężną z omawianego tytułu. Na wynik sprawy nie ma też wpływu okoliczność wydania przez zarządcę drogi decyzji zezwalającej skarżącej na zajęcie pasa drogowego na późniejszy okres niż naliczono karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Decyzja ta nie konwalidowała bowiem skutków prawnych związanych z wcześniejszym zajęciem przez skarżącą pasa drogowego, kiedy to nie legitymowała się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego wydanym w trybie przepisu art. 39 ust. 3 udp. W tym stanie sprawy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tę skargę (art. 184 p.p.s.a.).