I OSK 109/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2008r. sygn. akt I SA/Wa 644/08 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2008r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 644/08 stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w W. na w/w decyzję w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] marca 2008 r., umorzyło postępowanie z odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych od decyzji Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] lutego 2007 r., orzekającej o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], położonej w P. gmina M., na rzecz M. i U. małż. P. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż Agencja Nieruchomości Rolnych nie jest stroną postępowania z wniosku M. i U. małż. P., gdyż nie może wykazać swojego interesu prawnego. Z tego względu postępowanie odwoławcze uznano za bezprzedmiotowe i umorzono je na mocy art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty Powiatu Pruszkowskiego i zasądzenie kosztów postępowania w/g norm przepisanych. W ocenie skarżącej, działająca na rzecz Skarbu Państwa Agencja ma interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu, ponieważ dotyczy ono nieruchomości będącej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Pozbawienie Agencji możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości Zasobu jest całkowicie nieuzasadnione i uniemożliwia ochronę interesów Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wyjaśnił, iż ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) w art. 3 ust. 1 określa właściwość rzeczową organu administracji publicznej do wydania decyzji o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa organem właściwym do wydania decyzji jest starosta. Natomiast nie określa, czy zadania w niej nałożone na starostę są zadaniami z zakresu administracji rządowej czy też zadaniami własnymi starosty jako organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a.). Zdaniem Sądu, ustalenie do jakiego zakresu kompetencji starosty należy wydawanie decyzji o przekształceniu w trybie przepisów powołanej wyżej ustawy jest istotne dla określenia właściwego organu odwoławczego. Dalej podniesiono, iż decyzje przekształceniowe nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa są decyzjami w zakresie gospodarowania nieruchomościami skarbowymi i na podstawie stosownych przepisów materialnych tj. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym przez art. 137 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej i to on wydaje decyzje w zakresie gospodarowania nieruchomościami skarbowymi. Natomiast na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami należy przyjąć, iż we wszystkich sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, organem wyższego stopnia jest wojewoda. Ponieważ w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu (...) brak jest takiego zapisu to jednak wykładnia systemowa prowadzi do uznania, że wojewoda jest również organem wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym (art. 127 K.p.a.). Ponadto wskazano, iż ustawa o przekształceniu z dnia 4 września 1997 r. (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 65, poz. 746 ze zm.) wprost określała w art. 2, że zadania w niej nałożone na starostę są zadaniami z zakresu administracji rządowej, a w art. 6a wprost stanowiła, że organem odwoławczym od takich decyzji jest wojewoda. Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest uzasadnienia do przyjęcia, iż wolą ustawodawcy było dokonanie zmian co do właściwości organów orzekających w przedmiocie przekształcenia, w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, by tylko w tym zakresie gospodarowanie nieruchomościami skarbowymi powierzyć staroście jako organowi jednostki samorządu terytorialnego. Samorządowe Kolegia Odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. tylko w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 17 pkt 1 K.p.a.). Skoro zadania nałożone na starostę w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dnia 29 lipca 2005 r. nie są zadaniami starosty jako organu jednostki samorządu terytorialnego, lecz są zadaniami z zakresu administracji rządowej to Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego takie zadania. Dlatego też, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, właściwym organem do rozpoznania odwołania jest Wojewoda Mazowiecki a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Od powyższego wyroku złożono skargę kasacyjną, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w której zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) oraz art. 17 pkt 1 i art. 5 § 2 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym w sprawie, 2) naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż argumentacja Sądu błędnie wskazuje właściwość wojewody w tej sprawie, bowiem nie uwzględnia ona orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącego się do problematyki właściwości rzeczowej organu odwoławczego w sprawach, w których przedmiotem orzekania przez starostę jest mienie stanowiące własność Skarbu Państwa, z którego wynika, iż organem właściwym do rozpoznania odwołania jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wojewoda jest organem wyższego stopnia od decyzji wydawanych przez starostę, ale tylko gdy ustawa tak stanowi (art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.). Natomiast w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności brak jest takiego przepisu, a ponadto ustawa nie przewiduje, iż określone w niej zadania starosty są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Pominięcie przez Sąd pierwszej instancji orzecznictwa NSA spowodowało naruszenie również przepisów prawa procesowego. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodziły. Tak więc, w tym wypadku postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są zasadne. W przedmiotowej sprawie brak było, po pierwsze podstaw do stwierdzenia przez Sąd Wojewódzki – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. – nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez tę decyzję art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., po drugie zaś, o ile stwierdzenie nieważności decyzji przez Sąd czyniło zbędnym odniesienie się przezeń do treści zarzutów podniesionych w skardze, o tyle w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie naruszała przepisu art. 156 § 1 pkt K.p.a., zachodziła konieczność wszechstronnego zbadania jej legalności, co nie zostało w sprawie uczynione. Odnośnie natomiast naruszenia prawa materialnego zauważyć wypada, że podstawą stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o umorzeniu postępowania odwoławczego było uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organu, co w związku z treścią art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro bowiem zadania nałożone na starostę w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie miały charakteru zadań starosty - jako organu jednostki samorządu terytorialnego - lecz były zadaniami z zakresu administracji rządowej - to samorządowe kolegium odwoławcze, będące organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. tylko do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 17 pkt 1 k.p.a.) nie było organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Stanowisko to nie było jednak trafne. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), organem właściwym do wydania decyzji w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa jest starosta. W myśl natomiast art. 17 pkt 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze. Z tego powodu, w przypadku wydania decyzji przez starostę, organ ten jest generalnie uprawnionym do rozpoznania odwołania od takiej decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 127 § 2 K.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W tym miejscu należy stwierdzić, że omawiana ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie przewiduje żadnych przepisów szczególnych, z których wynikałaby właściwość, innego niż kolegium, organu odwoławczego. Wprawdzie istotnie art. 9a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydanych przez starostę, ale regulacja ta odnosi się tylko do spraw wskazanych w tej ustawie. Zgodnie zaś z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) wojewoda jest organem wyższego stopnia – w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym – jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Jeśli więc brak w tym zakresie przepisu szczególnego, to organem wyższego rzędu w stosunku do starosty jest nadal samorządowe kolegium odwoławcze. Nadmienić wypada, iż okoliczność, że w przywołanej przez Sąd Wojewódzki, poprzednio obowiązującej, ustawie z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, przysługującego osobom fizycznym, w prawo własności, istniał taki przepis szczególny w postaci art. 6a, który stanowił, że organem odwoławczym od przedmiotowej decyzji starosty jest wojewoda, pozostaje bez wpływu na zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcie, bowiem – jak wyżej wspomniano – ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. obowiązująca obecnie w tej materii, tego rodzaju regulacji nie zawiera. Przedstawiony wyżej pogląd jest również zgodny z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniach o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy organem wojewódzkim a samorządowym kolegium odwoławczym w sprawie rozpoznania odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych od decyzji rozstrzygających o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 maja 2008, sygn. akt I OW 7/08, 16 stycznia 2008 r. sygn. akt I OW 112/07, 16 stycznia 2008 r. I OW 117/07, 16 stycznia 2008 r. sygn. akt I OW 116/07, 17 października 2007 r. sygn. akt I OW 56/07). W tych warunkach uznając, że skarga kasacyjna oparta była na usprawiedliwionych podstawach - na zasadzie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.