I OSK 144/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1150/08 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1150/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego przez Agencję Nieruchomości Rolnych, od decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, w prawo własności. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Starosta P. orzekł o przekształceniu na rzecz M. G. i M. G. prawa użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 679 m2, położonej w K., gminie M. w prawo własności za opłatą wynoszącą 18.938 zł, płatną w 10 rocznych ratach. Od powyższej decyzji Agencja Nieruchomości Rolnych wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2008 r. umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. wskazując, że w niniejszym postępowaniu Agencja Nieruchomości Rolnych nie jest stroną w rozumieniu art. 28 KPA. Przedmiotowy grunt wszedł w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a Agencja na mocy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wykonuje w stosunku do tej nieruchomości uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa i gruntem tym gospodaruje. Organ zauważył, że grunt nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania pozostaje w użytkowaniu wieczystym do dnia [...] września 2089 r. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r. Agencja Nieruchomości Rolnych wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni oraz przepisów postępowania: art. 28 KPA, poprzez błędne ustalenie, że Agencji nie przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu; art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700), poprzez pozbawienie Agencji praw wynikających wprost z prawa materialnego. Wobec powyższych naruszeń Agencja wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu P. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przedmiotowa nieruchomość weszła w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie prawomocnej decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] października 1995 r., nr [...]. Zdaniem Agencji legitymacja strony w niniejszym postępowaniu przysługuje bezspornie skarżącej, ponieważ dotyczy ono nieruchomości będącej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Ponadto organ odwoławczy nie wziął pod uwagę instytucji powiernictwa zastosowanej w przepisie art. 5 ustawy jako konstrukcji na której oparto wzajemne relacje pomiędzy Skarbem Państwa, a Agencją. Zdaniem Agencji obie decyzje zapadłe w toku postępowania administracyjnego oraz wykładnia zastosowanych przepisów służą jedynie ochronie interesu prywatnego i pomijają interes Skarbu Państwa. Skarżąca zauważyła, że jest uprawniona do pobierania opłat z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie decyzji wydawanych przez starostów w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa organem właściwym do wydania decyzji jest starosta, ustawa nie określa jednak, czy zadania w niej nałożone na starostę są zadaniami z zakresu administracji rządowej, czy też zadaniami własnymi jednostki samorządu terytorialnego wykonywanymi przez starostę jako reprezentanta tej jednostki (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.). Zdaniem Sądu ustalenie do jakiego zakresu kompetencji starosty należy wydawanie decyzji o przekształceniu w trybie przepisów powołanej ustawy jest istotne dla określenia właściwości organu odwoławczego. Sąd wskazał, że decyzje przekształceniowe w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa są decyzjami w zakresie gospodarowania nieruchomościami skarbowymi. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) określa kompetencje Skarbu Państwa w zakresie gospodarki nieruchomościami i stanowi, że organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 9 tej ustawy, w brzmieniu nadanym przez art. 137 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) właściwym organem w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej i to on wydaje decyzje w zakresie gospodarowania nieruchomościami skarbowymi. Natomiast na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi natomiast, że we wszystkich sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, organem wyższego stopnia jest wojewoda. Sąd I instancji uznał, że brak jest uzasadnienia do przyjęcia, że wolą ustawodawcy było dokonanie takich zmian, co do właściwości organów orzekających w przedmiocie przekształcenia, w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, by tylko w tym zakresie gospodarowanie nieruchomościami skarbowymi powierzyć staroście jako organowi jednostki samorządu terytorialnego. Samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu kpa tylko w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 17 pkt 1 k.p.a.). Wobec tego, że zadania nałożone na starostę w ustawie o przekształceniu z dnia 29 lipca 2005 r. nie są zadaniami własnymi powiatu, które realizuje starosta, lecz są zadaniami wykonywanymi przez ten organ z zakresu administracji rządowej. Samorządowe kolegium odwoławcze nie jest zatem organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego takie zadania. Dlatego też w ocenie Sądu w niniejszej sprawie właściwym do rozpoznania odwołania był Wojewoda Mazowiecki, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. pkt ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz art. 17 pkt 1 i art. 5 § 2 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego - w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym rzeczowo w sprawie, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że samorządowe kolegium odwoławcze rozpoznając sprawę odwołania od decyzji Starosty Powiatu P. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa działało jako organ niewłaściwy - i w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji kolegium, naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że zachodzą przyczyny do stwierdzenia nieważności decyzji kolegium, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że argumentacja prawna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, błędnie wykazuje właściwość wojewody w tej sprawie, choć, jak wynika z zestawienia przepisów art. 17 pkt 1 i art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych z przepisem art. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - właśnie brak wskazania w ustawie szczególnej organu odwoławczego powoduje, że za właściwe uważać należy samorządowe kolegium odwoławcze. W ocenie Kolegium Sąd nie uwzględnił również konsekwentnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącego się do problematyki właściwości rzeczowej organu odwoławczego w sprawach, których przedmiotem orzekania przez starostę jest mienie stanowiące własność Skarbu Państwa, zarządzane przez Agencję Nieruchomości Rolnych, które Kolegium obszernie przytoczyło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W ocenie Kolegium poprzez ich pominięcie i nieuwzględnienie Sąd dopuścił się naruszenia prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarga Agencji Nieruchomości Rolnych winna być rozpoznana merytorycznie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodziły. Tak więc, w tym wypadku postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są zasadne. W przedmiotowej sprawie brak było, po pierwsze podstaw do stwierdzenia przez Sąd Wojewódzki - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez tę decyzję art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., po drugie zaś, o ile stwierdzenie nieważności decyzji przez Sąd czyniło zbędnym odniesienie się przezeń do treści zarzutów podniesionych w skardze, o tyle w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie naruszała przepisu art. 156 § 1 pkt k.p.a., zachodziła konieczność wszechstronnego zbadania jej legalności, co nie zostało w sprawie uczynione. Odnośnie natomiast naruszenia prawa materialnego zauważyć wypada, że podstawą stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o umorzeniu postępowania odwoławczego było uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organu, co w związku z treścią art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro bowiem zadania nałożone na starostę w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie miały charakteru zadań starosty - jako organu jednostki samorządu terytorialnego - lecz były zadaniami z zakresu administracji rządowej - to samorządowe kolegium odwoławcze, będące organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. tylko do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 17 pkt 1 k.p.a.) nie było organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Stanowisko to nie było jednak trafne. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), organem właściwym do wydania decyzji w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa jest starosta. W myśl natomiast art. 17 pkt 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze. Z tego powodu, w przypadku wydania decyzji przez starostę, organ ten jest generalnie uprawnionym do rozpoznania odwołania od takiej decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W tym miejscu należy stwierdzić, że omawiana ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie przewiduje żadnych przepisów szczególnych, z których wynikałaby właściwość, innego niż kolegium, organu odwoławczego. Wprawdzie istotnie art. 9a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydanych przez starostę, ale regulacja ta odnosi się tylko do spraw wskazanych w tej ustawie. Zgodnie zaś z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) wojewoda jest organem wyższego stopnia - w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym - jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Jeśli więc brak w tym zakresie przepisu szczególnego, to organem wyższego rzędu w stosunku do starosty jest nadal samorządowe kolegium odwoławcze. Nadmienić wypada, iż okoliczność, że w przywołanej przez Sąd Wojewódzki, poprzednio obowiązującej, ustawie z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, przysługującego osobom fizycznym, w prawo własności, istniał taki przepis szczególny w postaci art. 6a, który stanowił, że organem odwoławczym od przedmiotowej decyzji starosty jest wojewoda, pozostaje bez wpływu na zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcie, bowiem - jak wyżej wspomniano - ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. obowiązująca obecnie w tej materii, tego rodzaju regulacji nie zawiera. Przedstawiony wyżej pogląd jest również zgodny z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniach o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy organem wojewódzkim a samorządowym kolegium odwoławczym w sprawie rozpoznania odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych od decyzji rozstrzygających o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 maja 2008, sygn. akt I OW 7/08, 16 stycznia 2008 r. sygn. akt I OW 112/07, 16 stycznia 2008 r. I OW 117/07, 16 stycznia 2008 r. sygn. akt I OW 116/07, 17 października 2007 r. sygn. akt I OW 56/07). W tych warunkach uznając, że skarga kasacyjna oparta była na usprawiedliwionych podstawach - na zasadzie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.