I OSK 1883/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 935/07 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 935/07 oddalił skargę A. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności wypowiedzenia stosunku służbowego . Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Minister Obrony Narodowej, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2003 r., w przedmiocie wypowiedzenia A. K. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że strona zawodową służbę wojskową pełniła do 2004 r., ostatnio na stanowisku służbowym: Oficer - Sekcja Poboru i Uzupełnień - Komenda - Wojskowa Komenda Uzupełnień (WKU) w Tomaszowie Mazowieckim. Na podstawie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr Pf-309/Org./P1 z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w wojskowych komendach uzupełnień, WKU w Tomaszowie Mazowieckim, w której A. K. pełnił zawodową służbę wojskową, z dniem 1 listopada 2003 r. uległa przeformowaniu w nową strukturę organizacyjną, wskutek czego zmniejszył się jej stan etatowy, zaś zajmowane przez oficera stanowisko służbowe uległo likwidacji i brak było możliwości zaproponowania mu innego stanowiska służbowego, stosownie do posiadanego stopnia wojskowego oraz kwalifikacji wojskowych (zawodowych). W tej sytuacji Dyrektor Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego decyzją dnia [...] stycznia 2003 r., wydaną na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.), wypowiedział oficerowi stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Powyższą decyzję doręczono zainteresowanemu w dniu 5 maja 2003 r., co potwierdził własnoręcznym podpisem na egzemplarzu aktowym. Oficer nie skorzystał z przysługującego mu prawa wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji, wskutek czego stała się ona ostateczna w administracyjnym toku instancji. W dniu 9 października 2006 r. A. K. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Rozpatrując ponownie sprawę organ wskazał, że zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 2 cytowanej wyżej wojskowej ustawy pragmatycznej, obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji, dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy mogło nastąpić, jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełnił zawodową służbę wojskową, podlegała rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak było możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 227/06, gdzie wskazano, że nie można oceniać dokonanego oficerowi wypowiedzenia stosunku zawodowej służby wojskowej jako naruszającego prawo, tym bardziej naruszającego je w stopniu rażącym, albowiem zachowany został związek przyczynowy pomiędzy wszczętymi mocą rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego przekształceniami w strukturze organizacyjno-etatowej w jednostce wojskowej w oparciu o art. 78 ust. 2 pkt 2 wojskowej ustawy pragmatycznej. Powyższe stanowisko podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 233/06 z dnia 5 kwietnia 2006 r. Uwzględniając powyższe stwierdzono, że wydanie wyżej powołanego rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego było formalnym aktem przeformowania jednostki, powodującym zmniejszenie struktury organizacyjnej, co w efekcie doprowadziło do zmniejszenia jej stanu etatowego. Wydanie zatem tego rozkazu stanowiło podstawę podjęcia działań personalnych zmierzających do przesunięć żołnierzy zawodowych na inne stanowiska służbowe, a w przypadku braku takich możliwości do wypowiedzenia tym żołnierzom stosunku służbowego. A. K. złożył skargę na powyższą decyzję zarzucając Ministrowi Obrony Narodowej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 i 8 k.p.a. Zdaniem skarżącego z treści przepisu, na podstawie którego został zwolniony z zawodowej służby wojskowej wynika, że można go zwolnić ze służby tylko wówczas, gdy już zmniejszył się jej stan etatowy. Tymczasem wypowiedzenie zostało dokonane przed dniem 1 listopada 2003 r., a więc przed faktyczną likwidacją stanowiska, które zajmował. W ten sposób organy w sposób rażący naruszyły przepis ustawy pragmatycznej obowiązującej w czasie wydania decyzji o zwolnieniu. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, której unieważnienia żąda skarżący był przepis art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepis ten wskazywał, iż żołnierz zawodowy może mieć wypowiedziany stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej, jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz pełni zawodową służbę wojskową podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak jest możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Tak więc, przepis ten dotyczy tych jednostek, które podlegają rozformowaniu. Ustawodawca użył tu sformułowania, które wskazuje, iż nie dotyczy to jednostek będących w trakcie rozformowywania, lecz takich które temu procesowi podlegają, a więc są rozformowywane lub zapadły co do nich formalne decyzje o ich rozformowaniu. W rozpatrywanej sprawie taką formalną decyzją był rozkaz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr 0-309/Org./P1 z dnia 26 lipca 2002 r., na mocy którego jednostka wojskowa, w której służbę pełnił skarżący uległa rozformowaniu. Należy tu podnieść, że Sąd w pełni podziela istniejące w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujące, że "(...) o rozformowaniu można mówić, gdy jednostka ta ulega likwidacji (...)" (wyrok NSA o sygn. akt. II SA 1377/01). "Pojęcie rozformowania jednostki wojskowej oznacza zniesienie lub likwidację jednostki wojskowej w dotychczasowym kształcie organizacyjnym, polegającą na likwidacji poszczególnych etatów i stanowisk, (...) a wszystko to prowadzi do ogólnego zmniejszenia się stanu etatowego" (wyrok NSA o sygn. akt II SA 2874/00). W tym świetle fakt rozformowania jednostki skarżącego nie może budzić wątpliwości. Kwestią sporną jest natomiast data tego rozformowania i zachowanie związku pomiędzy nim, a wypowiedzeniem stosunku służbowego. Zauważyć należy, iż orzeczenie NSA o sygn. II SA 2673/00, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowi o konieczności zachowania związku pomiędzy rozformowaniem jednostki, a wypowiedzeniem stosunku służbowego, nie pozwala ocenić dokonanego skarżącemu wypowiedzenia stosunku służbowego jako naruszającego prawo, tym bardziej naruszającego je w stopniu rażącym. Związek taki został bowiem zachowany. Rozformowanie jest przecież procesem, który dla swojej prawidłowości wymaga czasu. Art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej, dlatego właśnie używa formuły "podlega rozformowaniu". Takie brzmienie przepisu wskazuje, że proces ten powinien być rozpoczęty, z tym, że za jego rozpoczęcie w niniejszej sprawie uznać należy rozkaz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia 26 lipca 2002 r. Skarżący bezpodstawnie utożsamia rozformowanie z faktyczną likwidacją swojego stanowiska służbowego, które, stosownie do powyższego rozkazu, rzeczywiście nastąpiło w dniu 1 listopada 2003 r. Proces rozformowania jednostki i likwidacja stanowiska (unieważnienie etatu) są bowiem odrębnymi okolicznościami i tylko z tą pierwszą ustawa pragmatyczna wiąże określone skutki prawne. W tej sytuacji, Sąd uznał za bezprzedmiotowy zarzut skarżącego, że decyzja o zwolnieniu go ze służby została wydana przed rozformowaniem jednostki i likwidacją jego stanowiska. Owszem - nastąpiło to przed likwidacją stanowiska (unieważnieniem etatu), ale w trakcie trwania procesu rozformowywania jednostki, zapoczątkowanego ww. rozkazem Szefa Sztabu Generalnego WP z 29 lipca 2002 r. Dla prawidłowości wypowiedzenia stosunku służbowego nie jest istotne, czy wypowiedzenia tego dokonano przed, czy po dacie wskazanej w rozkazie o rozformowaniu, lecz istotne jest, czy zachodzi związek między rozformowaniem, a wypowiedzeniem stosunku służbowego. W ocenie Sądu I instancji, bezpodstawne są także zarzuty dotyczące uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ we wszechstronny sposób zanalizował sprawę, przedstawił w uzasadnieniu tok myślenia oraz argumentacji i przywołał podstawę prawną rozstrzygnięcia. Samego niezadowolenia skarżącego z treści rozstrzygnięcia nie można uznać za dostateczną podstawę naruszenia przez Ministra Obrony narodowej art. 107 § 3 k.p.a. A. K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyr. zrzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez jego błędne zastosowanie wobec skarżącego, w sytuacji gdy jednostka wojskowa, w której skarżący pełnił służbę podlegała przeformowaniu (lecz stan etatowy tej jednostki zmniejszył się dopiero w dniu 1 listopada 2003 r.) wskutek czego rażąco naruszono prawo (wskazany przepis ustawy pragmatycznej w związku z dokonaniem wypowiedzenia skarżącemu przed tą datą zmniejszenia się stanu etatowego jednostki choćby o jedno stanowisko i oceny Sądu w tym względzie przeciwne temu stanowisku nie odpowiadają prawu; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ przez nieuwzględnienie skargi mimo dającego się stwierdzić naruszenia prawa materialnego przez organ skarżony, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów art. 133 § 1 zd. 1 w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. i w związku z art. 134 p.p.s.a., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem wadliwość wyroku z powodu naruszenia przytaczanych powyżej przepisów postępowania, jest w szczególności konsekwencją naruszenia przez Sąd I instancji zasady swobodnej oceny dowodów, która w danym przypadku była oceną formułowaną bez udowodnienia w postępowaniu faktów do których się odnosiła. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że fakt zmniejszenia się stanu etatowego choćby o jedno stanowisko nie został dowiedziony żadnym dowodem w sprawie. Zatem Sąd ignorując wymóg zakreślony w art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy zaakceptował tym samym niezgodne w wymienionym przepisie działanie organu administracji publicznej usprawiedliwiając to działanie rozumowaniem, że dla prawidłowości rozkazów personalnych istotne jest to, aby były one wydane najwcześniej z chwilą wejścia w życie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego z dnia 3 września 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotem oceny legalności nie była decyzja o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej wydana w trybie zwykłym, ale decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, w którym organ badał jedynie czy zakwestionowana decyzja o wypowiedzeniu stosunku służbowego dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Z tych też względów Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji stosował prawo materialne jedynie w kontekście istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Przepisu określającego przesłankę rażącego naruszenia prawa w omawianej podstawie kasacyjnej skarżący nie wskazał. Zauważyć należy, że błędna wykładnia nie stanowi rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r. sygn. akt II SA 1387/89, Lex nr 46253; wyrok NSA z 2 lutego 2006 r. II OSK 489/05, Lex nr 196694). A zatem zastosowanie przepisu będącego skutkiem wadliwej jego wykładni nie jest rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wykładnia i zastosowanie przez organy wojskowe art. 78 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przy wypowiadaniu skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej były zgodne z prawem, tak więc nie może być mowy o rażącym naruszeniu tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie jest niesporne, że zmniejszenie stanu etatowego jednostki, w której skarżący pełnił służbę nastąpiło na mocy rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, nr Pf-309/Org./P1 z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w wojskowych komendach uzupełnień. W rozkazie tym termin zmniejszenia etatowego określono na dzień 1 listopada 2003 r. Obowiązująca wówczas ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przewidywała 9-miesięczny okres wypowiedzenia, którego termin zgodnie z art. 79 ust. 5 tej ustawy biegł od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym dokonano wypowiedzenia. Z analizy akt sprawy wynika, że w przypadku skarżącego decyzja o wypowiedzeniu stosunku służbowego z dnia [...] stycznia 2003 r. została mu doręczona w dniu 5 maja 2003 r., tak więc termin ten biegł od dnia 1 czerwca 2003 r., a więc upływ 9-miesięcznego terminu nastąpiłby po dacie faktycznego zakończenia określonego w tym rozkazie procesu zmniejszania stanu etatowego jednostki wojskowej, w której pełnił on służbę. Natomiast spełnienie drugiej przesłanki określonej w tym przepisie - brak możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe zostało w tej sprawie wykazane. Podkreślenia wymaga fakt, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiły się rozbieżności na tle wykładni art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W wyroku z dnia 15 października 2007 r. I OSK 1986/06 podobnie jak w wyrokach z dnia 23 września 2004 r. OSK 397/04 i z dnia 5 stycznia 2006 r. I OSK 587/05 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że użycie w drugim członie omawianego przepisu czasu przeszłego i czasownika dokonanego ("zmniejszył się") oznacza, że w dacie wypowiedzenia stan ten musi już zaistnieć, a zatem jednostka wojskowa winna mieć w tym czasie zmniejszony stan etatowy, co przy braku możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe uniemożliwia trwanie stosunku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie poglądu wyrażonego w tych wyrokach nie podziela. Przychyla się natomiast do poglądu wyrażonego w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, w świetle którego żołnierzowi zawodowemu można wypowiedzieć stosunek służbowy na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy również w trakcie zmniejszania stanu etatowego jednostki wojskowej, a nie tylko po zakończeniu tego procesu (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2001 r. sygn. akt II SA 2673/00, Lex nr 77681; wyrok NSA z dnia 10 września 2001 r. sygn. akt II SA 1530/01, Lex nr 140906; wyrok NSA i dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1061/06; wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1242/06; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 443/07. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, iż wejście w życie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, nr Pf-309/Org./Pl z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w wojskowych komendach uzupełnień oznaczało przystąpienie do jego wykonywania, w tym także do podejmowania decyzji o wypowiadaniu żołnierzom zawodowym stosunków służbowych. Celem tego rozkazu była bowiem zmiana struktury organizacyjnej tych jednostek, co wiązało się z koniecznością zmniejszenia ich i stanu etatowego. Natomiast analiza przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy nie było wykluczenie możliwości dokonania wypowiedzenia przed rzeczywistym zmniejszeniem stanu etatowego jednostki wojskowej, a użyta forma "zmniejszył się jej stan etatowy" wskazuje jedynie na konieczność zachowania związku pomiędzy zmniejszeniem stanu etatowego jednostki wojskowej a wypowiedzeniem żołnierzowi zawodowemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Taki związek powinien być zachowany również wtedy gdy przyczyną (podstawą) wypowiedzenia żołnierzowi stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej jest przeformowanie jednostki wojskowej. Jeżeli nawet reprezentowany byłby odmienny pogląd, to w przypadku różnic interpretacyjnych danego przepisu, nie można uznać, iż organ wydając decyzję w oparciu o daną wykładnię przepisu dopuścił się rażącego naruszenia prawa, co skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania to jest on w zasadzie konsekwencją przyjętej przez skrzącego odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego. Przy czym Sąd I instancji nie mógł naruszyć zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w art. 233 § 1 k.p.c., bowiem w niniejszej sprawie nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., a więc przepis Kodeksu postępowania cywilnego nie był stosowany w niniejszym postępowaniu. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.