II SA/Go 811/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr XIV/94/2008 w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy (Dz.Urz. Województwa nr 68 poz. 114) oddala skargę. Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Gminy Nr XIV/94/2008 z dnia [...] maja 2008r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 27 czerwca 2008r. nr 68 poz. 114. Zaskarżając uchwałę na podstawie art. 3 § 2 pkt. 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153 poz. 1270/ zwanej dalej ppsa oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze /tekst jednolity z 2002r. Dz. U. Nr 21 poz. 206/ wnosił na podstawie art. 147 ustawy ppsa o stwierdzenie nieważności uchwały w części – a to § 16 ust. 4 i § 19 ust. 4. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity z 2001r. Dz. U. Nr 142 poz. 1591/ oraz art. 13, art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 3 i 4, art. 70 ust. 4, art. 72 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami/ tekst jednolity z 2004r. Dz. U. Nr 261 poz. 2603/. Zaskarżonej uchwale w § 16 ust. 4 i § 19 ust. 4 zarzucił rażące naruszenie prawa - art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jednolity z 2004r. Dz. U. Nr 261 poz. 2603/ polegające na zmianie określonej w art. 70 ust. 3 tej ustawy stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości i ustalenia w stosunku do wszystkich nabywców gminnych lokali mieszkalnych i użytkowych zbywanych w trybie bezprzetargowym obniżonego, stałego oprocentowania w wysokości odpowiednio 1% i 0,05% w stosunku rocznym pomimo braku po stronie Rady Gminy kompetencji do uchwalenia w tym zakresie przepisów odnoszących się do wszystkich mieszkańców gminy i w sposób generalny zmieniających wysokość oprocentowania niespłaconej części ceny zakupu nieruchomości. W uzasadnieniu swojej skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości Rady Gminy należy między innymi podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 tej samej ustawy Radzie Gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, zaś art. 40 ust. 2 pkt. 3 tej samej ustawy stanowi, że na podstawie ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminnym. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 70 ust. 2 stanowi, iż cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej może zostać rozłożona na raty, przy czym zgodnie z ust. 3 rozłożona na raty niespłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Jednocześnie w ust. 4 wskazano, że wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących przedmiot własności Skarbu Państwa a rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących przedmiot własności gminy, powiatu lub województwa mogą wyrazić zgodę na zastosowanie innej niż określona w ust. 3 stopy procentowej. Analiza tego przepisu, zdaniem skarżącego, prowadzi do wniosku, że określa on w sposób kompletny warunki zmiany wysokości oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości i ma charakter indywidualny. Potwierdzeniem tego stanowiska jest użyte w tym przepisie sformułowanie "za zgodą" co oznacza, iż dotyczy ona konkretnej sprawy. Powyższe przesądza o tym, że zgoda Rady na zmianę stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości jest elementem postępowania dotyczącego sprzedaży konkretnych nieruchomości a zatem zgoda powinna być udzielana przez radę po przedstawieniu przez organ wykonawczy gminy wniosku zawierającego cenę. W ramach analizowanej regulacji brak jest natomiast upoważnienia do wydawania przez Radę aktów o charakterze generalnym, podejmowanych a priori, przed wnioskiem i ponadto w odniesieniu do wszystkich komunalnych lokali mieszkalnych i użytkowych potencjalnie podlegających sprzedaży w trybie bezprzetargowym. W tej mierze Prokurator powołał się na treść wyroków WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2008r., sygn. akt. III SA/Po 258/08 i WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 lipca 2007r., sygn. akt II SA/Go 302/07 a w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 3 kwietnia 2007r., sygn. akt I OSK 61/07 zawarta jest wykładnia pojęcia "za zgodą" w taki sposób jak przedstawił to skarżący w swojej skardze. Stąd też uznając, iż w ramach kompetencji ustanowionej w art. 70 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis rangi ustawowej upoważnia Radę Gminy jedynie do wyrażania zgody nam zastosowanie innej niż przewidziana w ustawie stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości nie daje Radzie Gminy uprawnienia do wprowadzenia na terenie gminy generalnego obowiązku stosowania wobec nabywców gminnych nieruchomości odmiennych niższych stawek oprocentowania niespłaconej części ceny. Rada Gminy zatem nie mogła dla ustalania stopy procentowej innej niż redyskonto weksli stosowane w NBP posłużyć się forma prawną aktu generalnego i abstrakcyjnego o charakterze przepisów gminnych. Stąd wniosek o stwierdzenie nieważności § 16 ust. 4 i § 19 ust. 4 w/w uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie podając jedynie, iż przedmiotowa uchwała została podjęta po uzgodnieniu jej treści z radcą prawnym a Wojewoda nie zakwestionował jej treści i została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 27 czerwca 2008r., Nr 68 poz. 114. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jednolity z 2004r. Dz. U. Nr 261 poz. 2603/ - zwanej dalej ugn – Rada w stosunku do nieruchomości stanowiących własność gminy może wyrazić zgodę na zastosowanie innej niż określona w ust. 3 tej uchwały stopy procentowej. W ocenie Sądu zakwestionowane w skardze przez Prokuratora uregulowanie w § 16 i 19 ust. 4 stanowi właśnie wyraz skorzystania przez Radę Gminy z przyznanego ustawą wspomnianego wcześniej uprawnienia szczególnego w zakresie gospodarowania nieruchomościami komunalnymi. Na mocy art. 70 ust. 4 ugn Rada i tylko Rada uprawniona jest do zaakceptowania innej stawki oprocentowania niż określona w ustawie w ust. 3 art. 70. Skoro więc są to wyłączne kompetencje organu stanowiącego gminy, zatem nie może o tym w – umowie – zdecydować wójt gminy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2007r., sygn. akt I OSK 1338/07 "zastrzeżenie w ustawie o gospodarce nieruchomościami obowiązku wyrażenia zgody na określone czynności przez radę gminy rodzi skutek w postaci konieczności bezwzględnego dostosowania się do tego wymogu między innymi w zasadach, o których mowa w przepisie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. "a" ugn. Innymi słowy Rada Gminy nie może w uchwalonych przez siebie zasadach nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości pominąć obowiązku wyrażenia na określoną czynność zgody rady, jeśli zgody takiej wymaga stosowny przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami /patrz także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008r., sygn. akt II SA/Wr 139/08/. Podzielając ten pogląd Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego. Za takim stanowiskiem w ocenie Sądu przemawiają także i inne argumenty. Artykuł 70 ugn zawiera "techniczne" kwestie związane z zapłatą ceny sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i w sprawach w nim nieuregulowanych należy sięgać do przepisów kodeksu cywilnego /Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami Gerard Bieniek, Stanisława Kalus, Zenon Marmaj i Eugeniusz Mzyk Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2007r. str. 308./ Kodeks cywilny natomiast w art. 359 stanowi - iż odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy gdy wynika to z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż sporne odsetki są odsetkami ustawowymi określonymi ustawą o gospodarce nieruchomościami – art. 70 ust. 3. Ustawa stanowi zatem nie tylko o obowiązku ich naliczania od rozłożonej na raty i niespłaconej części ceny ale także o ich wysokości – równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez NBP. Należy mieć na uwadze, że odsetki ustawowe są globalne a to znaczy, że jednakowe dla wszystkich podmiotów. Odmiennie niż przy odsetkach umownych gdzie ich wysokość może być wolą stron kształtowana. Od tych ustawowych odsetek i ich wysokości jest jeden wyjątek – delegacja dla wojewody, Rady lub sejmiku w stosunku do nieruchomości stanowiących ich własność dla określenia innej stopy oprocentowania. Organ w myśl tej delegacji ale wyłącznie w jej wykonaniu może wyrazić zgodę na zastosowanie jedynie innej niż określona w ust. 3 wysokość odsetek, ale nadal będą to odsetki ustawowe, globalne, jednakowe dla wszystkich podmiotów. A zatem podobnie jak odsetki ustanowione w ust. 3 wysokość odsetek ustalanych na podstawie delegacji przez Radę mogą być określane aktem generalnym jakim jest uchwała Rady wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit "a" ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 70 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powierzenie ustalenia wysokości odsetek wójtowi gminy i uzyskanie zgody Rady w każdej indywidualnej sprawie przy czynności prawnej w ocenie Sądu byłoby "contra legem". Sądowi orzekającymi w niniejszej sprawie znane jest odmienne stanowisko wyrażone między innymi w uzasadnieniach wyroków cytowanych przez Prokuratora w skardze a także; WSA w Lublinie z dnia 25 listopada 2008r. sygn. akt III SA/Lu 250/08, którego nie podziela z powodów wyłuszczonych wyżej. Dlatego też Sąd skargę jako niezasadną na mocy art. 151 ustawy ppsa oddalił.