II SA/Kr 64/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2009 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie na rzecz strony skarżącej Zarządu Dróg Wojewódzkich kwotę 160.00 (sto sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 września 2008 r. ([...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nowym Targu działając na podstawie art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U.2006/122/851 z późn. zm.), § 2, § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U.20/193), art. 2 § 2, art. 47 § 1 i art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa, art. 15 ust. 6 ustawy o podatku od towarów i usług, oraz art. 104 kpa, obciążył Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie opłatą za czynności związane z uzgodnieniem przedsięwzięcia "przebudowa mostu na potoku [...] w miejscowości Zubrzyca Górna w ciągu drogi wojewódzkiej nr 957 km 32+380" na etapie przed wydaniem decyzji środowiskowej - w kwocie 67,63 zł. W odwołaniu od tej decyzji Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie zarzucił naruszenie art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez przyjęcie, że wzmiankowany przepis ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Twierdząc, że art. 36 ust. 1 ustawy nie daje podstawy do nałożenia opłaty odwołujący odwołał się do kilku orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych (II SA/Kr 3267/02, II SA/Kr 787/06). Podniósł ponadto, iż w uzasadnieniu obu decyzji organu I instancji wskazano tylko ilość roboczogodzin i koszty pośrednie. Wątpliwości wywołała wysokość naliczonej opłaty ze względu na bardzo różną wysokość opłat naliczanych przez inspektoraty sanitarne za takie czynności, jak i fakt naliczenia opłat za analizę dokumentacji sprawy, a nie za badania laboratoryjne czy też inne czynności jak wskazuje literalne brzmienie przepisu art. 36 cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W wyniku rozpatrzenia odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie decyzją z dnia 5 listopada 2008 r. ([...])) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy przywołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2007r., (sygn. akt II OSK 1944/06) stwierdził, że do czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego zalicza się dokonywanie uzgodnień przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz wydawanie opinii w sprawie obowiązku sporządzania raportu i jego zakresu. Tym samym uzgodnienie, za które nałożono opłaty w kwestionowanych decyzjach, należało zdaniem organu odwoławczego zaliczyć do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej, realizowanego jako zapobiegawczy nadzór sanitarny. Pozwoliło to przyjąć, że art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi podstawę prawną do obciążenia inwestora opłatą za czynności poprzedzające wydanie opinii w toku postępowania uzgodnieniowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie zarzuci decyzjom organów I i II instancji naruszenie art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zdaniem bowiem Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowych sprawach. Skarżący wskazał, iż stosownie do art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, organ wydający postanowienie przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest zobowiązany do zasięgnięcia opinii organu, o którym mowa w art. 57 ust 1 ustawy, którym jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny. Opinia ta wydawana jest w trybie art. 106 kpa, stanowi więc obowiązkowe uzgodnienie w ramach współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej. Ocena zawarta w w/w postanowieniu należy do ustawowych kompetencji organów inspekcji sanitarnej, co oznacza to, iż z tego tytułu nie mogą być pobierane żadne opłaty. Strona skarżąca podkreśliła, iż pomimo jedynie przykładowego ustawowego wyliczenia ( art. 3 ustawy) kompetencji organów nie można przyjąć, że w zakresie tych kompetencji mieszczą się również czynności podejmowane przez organy inspekcji sanitarnej w ramach ustawowych obowiązków organu oraz w trybie współdziałania z innym organem prowadzącym postępowanie uregulowane w ustawie Prawo Ochrony Środowiska. Wydane postanowienie nie może być uznane za czynność zapobiegawczą nadzoru sanitarnego, z której wykonaniem wiąże się pobieranie opłaty z art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Na poparcie tego stanowiska przytoczono wyrok WSA w Krakowie z dnia 31.10.2007r. sygn. akt II SA./Kr 787/06. Niezależnie od powyższego skarżący podkreślił, iż ewentualne zakwalifikowanie czynności do nadzoru zapobiegawczego nie przesądza jeszcze o zasadności pobierania opłat w trybie art. 36 cyt. w/w ustawy. Ponownie zwrócił uwagę, że zarówno z treści decyzji jak i z uzasadnień wynika, że opłaty zostały naliczone za analizę dokumentacji, nie za badania laboratoryjne czy też inne czynności. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Na wstępie zastrzec należy, że zgodnie z regułą wyrażoną w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo om ustroju sądów administracyjnych kryterium sprawowanej przez sądu administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest zgodność z prawem. Ocena zatem legalności zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego dokonywana jest na tle stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Tego tez stanu dotyczą poniższe rozważania. W orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach ze skarg na decyzje organów inspekcji sanitarnej o ustaleniu, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (dalej - ustawy), opłaty związanej z wydaniem postanowienia uzgadniającego, istnieje rozbieżność. Za kwestię względnie jednolicie postrzeganą uznać można tylko przynależność działania organów Inspekcji Sanitarnej w zakresie uzgadniania do tzw. nadzoru zapobiegawczego, o jakim mowa w art. 3 ustawy. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą takie stanowisko podziela. Rozumowanie, którego wynikiem jest wyrażony właśnie pogląd rozpocząć należy od konstatacji, że ustawa, opisując sfery działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie używa nazwy "nadzór", lecz nazw "nadzór zapobiegawczy" i "nadzór bieżący", jednocześnie pojęć tych wprost nie definiując. Istotą nadzoru jest wyciąganie konsekwencji z zachowania podmiotu podległego, które jest obserwowane przez organ nadzorczy z punktu widzenia określonych ustawowo kryteriów. Kryteria te winny być ustalone przez ustawodawcę jednoznacznie, a środki nadzoru winny być zebrane w zamkniętym katalogu (por. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Zakamycze 2006). Nietrudno dostrzec, że tak opisanemu pojęciu nadzoru w istocie odpowiadają działania wymienione w art. 4 ustawy tj. należące do "nadzoru bieżącego" (a nie działania wymienione w art. 3 należące do "nadzoru zapobiegawczego"). Tylko te zresztą działania ustawodawca określił jako polegające na kontroli przestrzegania przepisów. Kontrola zaś jest podstawowym narzędziem, przy pomocy którego nadzór jako taki jest realizowany. "Nadzór zapobiegawczy" nie jest wykonywany poprzez kontrolę stanów istniejących, lecz ocenę planów i zamierzeń, a wynikiem tej oceny może być jedynie opinia czy stanowisko, a nie nakaz lub zakaz (względnie inna sankcja). W istocie więc kompetencje realizowane w ramach tego nadzoru nie są kompetencjami nadzorczymi w ścisłym tego słowa znaczeniu. Nie zmienia tego fakt, że zarówno dla kontroli, jak i dla oceny ustawodawca przyjmuje to samo kryterium "wymagań higienicznych i zdrowotnych". Wyrażane w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. np. II SA/Kr 995/08) poglądy o tym, że uzgadnianie (potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania) nie jest działaniem z zakresu nadzoru zapobiegawczego oparte jest zaś na założeniu, że przepis art. 3 wprost dotyczy, wymagających ścisłej i jednoznacznej regulacji, kompetencji nadzorczych "zwykłych" i dlatego użyty w nim zwrot "w szczególności" oznaczać może tylko tyle, że zakres działania PIS w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru może być regulowany także innymi ustawami. Pogląd ten, przy przyjęciu powyżej opisanego znaczenia zwrotu "nadzór zapobiegawczy", nie może być akceptowany. Podkreślić też trzeba, że art. 3 sam w sobie nie stanowi katalogu kompetencji, lecz określa jedynie sfery działalności Inspekcji Sanitarnej. Nie jest on więc samodzielnym źródłem kompetencji, a co najwyżej, jako element rekonstrukcji właściwej normy prawnej, stanowi jeden z przepisów współtworzących kompetencje. Z powyższych względów przepisu art. 3 nie można wykładać posługując się kryteriami dotyczącymi wprost norm kompetencyjnych. Stwierdzić więc należy, że uzgadnianie środowiskowych uwarunkowań mieści się w "nadzorze zapobiegawczym". Jest to działanie o tym samym charakterze i o tym samym celu, które są wymienione w art. 3, nie ma więc żadnych powodów, aby wykluczać je z tego zakresu, którego dotyczy umieszczony przed spisanym katalogiem zwrot "w szczególności". Sąd rozpoznający sprawę niniejszą w całości podziela poglądy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2007 r. (II OSK 1944/06). Dotyczą one nie tylko kwestii powyżej omówionej, ale i tego, czy wydanie postanowienia uzgadniającego jest czynnością, o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. W sprawie niniejszej za ową "inną czynność" organy uznały wydanie w trybie art. 106 kpa postanowienia o uzgodnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. W pierwszej kolejności, dla uniknięcia nieporozumienia co do przedmiotu rozważań ustalić należy czym w istocie jest "wydanie postanowienia", czy też – jak zapisano to w uzasadnieniu cytowanego wyroku NSA z 15 maja 2007 r. - "samo wydanie postanowienia". Wydanie postanowienia to nie tylko spisanie i podpisanie jego treści, ale też cały proces myślowy obejmujący zapoznanie się z materiałem sprawy, jego analizę i formułowanie wniosków. Sporządzenie aktu na piśmie jest zwieńczeniem operacji, z której nie da się wydzielić zamkniętych etapów np. czytania, porównywania i oceny dowodów, analizy materiału sprawy itp. To, czy w rzeczywistości projekt aktu przygotowywany jest przez pracownika niepełniącego funkcji organu jest li tylko kwestią wewnętrznej organizacji pracy. Także i wówczas przecież autorem aktu jest organ i to organ ponosi odpowiedzialność za jego treść. Tak rozumiane "wydanie postanowienia" nie jest czynnością o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 ustawy. Przede wszystkim wskazać trzeba, że wbrew temu, co zostało zapisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, art. 3 ustawy nie zawiera katalogu "czynności" nadzoru zapobiegawczego, lecz określa zakresy działań należących do tego nadzoru. Nie precyzuje przy tym nawet form i sposobów tych działań, te bowiem wynikają z innych norm o charakterze ściśle kompetencyjnym. Wydanie postanowienia o uzgodnieniu środowiskowych uwarunkowań jest właśnie formą działania organu realizującego nadzór zapobiegawczy, a nie "inną czynnością". Realizując działania z zakresu nadzoru zapobiegawczego organy nadzoru sanitarnego mogą podejmować konkretne czynności. Nie można wykluczyć, że podjęcie takiej czynności okaże się konieczne dla wydania postanowienia uzgadniającego, ale przecież z wydaniem postanowienia nie będzie tożsame. To, że w przepisie art. 36 ust. 1 nie skonkretyzowano o jakie "inne czynności" chodzi nie oznacza, że pod nazwą tą kryją się wszystkie działania wszystkich osób zatrudnionych w stacji, jak również zadania orzecznicze organu. Tak dowolne rozumienie przepisu oznaczać by musiało konieczność pobierania opłat za każde działanie organu, w tym np. za sporządzenie pisma przekazującego organowi II instancji zażalenie strony na postanowienie uzgadniające, lub też za "samo wydanie" decyzji administracyjnej na podstawie art. 27 ustawy. Nie bez przyczyny wszakże w omawianym przepisie na pierwszym miejscu, jako podlegające opłacie, wymieniono badania laboratoryjne, a dopiero w dopełnieniu użyto zwrotu "i inne czynności". Z logicznego punktu widzenia taka budowa zdania wskazuje, że owe "inne czynności" stanowią przejawy tego samego, jak przeprowadzenie badań laboratoryjnych, rodzaju aktywności. Nie sposób przyjąć, że wydawanie przewidzianych prawem aktów administracyjnych, czyli realizacja funkcji orzeczniczych organu, jest działaniem choćby rodzajowo zbliżonym do prowadzenia badań laboratoryjnych. Cała sfera orzeczniczej działalności organu nie może być postrzegana jako "inna czynność" wymieniana po czynności "podstawowej" jaką są badania laboratoryjne. Pamiętać przy tym trzeba, że przepis art. 36 ust. 1 rodzi obowiązki fiskalne obywatela wobec państwa i jako taki nie może być wykładany rozszerzająco. Domniemywanie zaś, że ustawodawca wolę ustanowienia opłat za wydawanie postanowień lub decyzji administracyjnych wyraził przez nazwanie tych aktów "innymi czynnościami" jest w istocie taką właśnie, niedozwoloną wykładnią. Wola ustanowienia opłat za wydawanie postanowień lub decyzji administracyjnych winna być wyartykułowana przez ustawodawcę wprost, w sposób jasny i oczywisty. Opłata za badania i inne czynności ma stanowić równoważnik kosztów ich "wykonania". "Wykonanie" zaś racjonalnie odnosić można do takiej aktywności, która polega na ingerencji w rzeczywistość, a nie na samej ocenie tej rzeczywistości i to w sferze orzeczniczej. Jeśli jedynym efektem oceny dokonywanej przez organ ma być wydanie przez tenże organ aktu administracyjnego, to dla określenia "wykonanie" nie ma desygnatu, nie może by więc mowy o kosztach tego wykonania. Warto też zauważyć, że regulowany rozporządzeniem z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez organy PIS sposób liczenia opłat odnosi się do kosztów i wydatków związanych tylko z funkcjonowaniem stacji sanitarno-epidemiologicznej, a nie państwowego inspektora nadzoru sanitarnego jako organu administracji publicznej w rozumieniu kpa (art. 12 ust. 1 ustawy). Wyliczanie kosztów wydania przez organ aktu administracyjnego w powiązaniu z kosztami funkcjonowania stacji sanitarno-epidemiologicznej jest, zdaniem Sądu, pozbawione racjonalnych podstaw. Jedynym zatem wnioskiem dającym się sformułować na tle powyższych uwag jest stwierdzenie, że wydanie przez państwowego inspektora nadzoru sanitarnego postanowienia w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań inwestycji nie jest "inną czynnością" o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (DZ.U. 2006/122/851). Decyzja, którą ustalono opłatę za "wykonanie takiej czynności" stanowi wynik wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega uchyleniu. Z tego samego powodu, na podstawie art. 135 w/w ustawy ten sam środek należało podjąć w stosunku do decyzji organu I instancji. Na podstawie art. 152 w/w orzeczono o zakazie wykonywania zaskarżonej decyzji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy przy uwzględnieniu, że – wobec wysokości należności pieniężnej określonej decyzją – należny wpis wynosi 100 zł, a koszt zastępstwa procesowego – 60 zł. ( § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości... wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz § 14 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych....).