II SA/Kr 995/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: NSA Izabela Dobosz WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. PWIS w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr 247/75/08 (znak: NZ-420-75/08) z dnia 10 lipca 2008 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Brzesku, działając na podstawie art. 3 pkt 1 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 122, póz. 851 z późn. zmianami) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 4 lutego 2004 r., w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, póz. 193) obciążył Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie opłatą za czynności związane z uzgodnieniem uwarunkowań środowiskowych -wydaniem opinii sanitarnej co do konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: modernizacja drogi wojewódzkiej nr 980 Jurków-Biecz, którego inwestorem jest Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie - w wysokości: 55,33 zł. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie decyzją z dnia 11 sierpnia 2008 r., znak: WSE.NNZ.61/53/08 działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 122 póz. 851 z późn. zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Brzesku Nr 247/75/08 z dnia 10 lipca 2008r., znak: NZ-420-75/08 w sprawie ustalenia wysokości opłaty za czynności wykonane w ramach sprawowania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, tj. analizę dokumentacji, przed wydaniem opinii w formie postanowienia z dnia 10 lipca 2008 r. dotyczącej obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia p.n.: modernizacja drogi wojewódzkiej nr 980 Jurków-Biecz, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Brzesku na wniosek Wójta Gminy Rzepiennik Strzyżewski, w formie postanowienia z dnia 10 lipca 2008 r., znak: NZ-420-75/08 w ramach sprawowanego zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, wydał opinię o braku konieczności opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia p.n.: Modernizacja drogi wojewódzkiej nr 980 Jurków - Biecz. Za wykonane czynności przed wydaniem opinii, zgodnie z art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r, Nr 122, póz. 851 z późn. zm.), obciążył opłatą Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, inwestora projektowanego przedsięwzięcia. Opłata została ustalona w drodze decyzji administracyjnej z dnia 10 lipca 2008 r., znak: NZ-420-75/08. Od w/w decyzji płatniczej, w terminie przewidzianym prawem, odwołał się Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w tym zakresie lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż w jego ocenie decyzja wydana została z naruszeniem art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez przyjęcie, że wzmiankowany przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Ponadto, odwołujący się kwestionował pobieranie opłaty za wydanie opinii wynikającej z ustawowego obowiązku organu, określonego w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2008r. Nr 25 poz.!5O z późn. zm.). Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie stwierdził, że inwestorem w/w zadania inwestycyjnego jest Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, działający przez pełnomocnika P.N. , przedstawiciela Biura ,,A" "[....] " Sp. z o.o. w K. Projektowane przedsięwzięcie obejmujące modernizację drogi wojewódzkiej nr 980 na odcinku Jurków-Biecz, na podstawie 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257. póz. 2573 z późn. zm.), zaliczone zostało do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 wyżej powołanej ustawy Prawo ochrony środowiska. W związku z powyższym, w świetle ustaleń art. 46 ust.1 pkt 1 i ust. 3, art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1a, art. 51 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy, realizacja planowanego przedsięwzięcia jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację. Wydanie w/w decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Organem właściwym do przeprowadzenia takiego postępowania, obejmującego także postępowanie w celu ustalenia obowiązku opracowania raportu, w przedmiotowej sprawie jest wójt, a do wydania opinii w tym zakresie, państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Działając na podstawie wyżej powołanych przepisów. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Brzesku na wniosek Wójta Gminy Rzepiennik Strzyżewski z dnia 3 lipca 2008 r. w formie postanowienia z dnia 10 lipca 2008 r. wydał opinię o braku konieczności opracowania dla planowanego zadania inwestycyjnego raportu o jego oddziaływaniu na środowisko. Organ drugiej instancji stwierdził, że wydanie przedmiotowej opinii należy do czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zakres tych czynności określa art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz.851 z późn. zm.) i przepisy szczególne, w tym ustawa Prawo ochrony środowiska. Katalog czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego określony w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ma charakter otwarty i nie wyczerpuje wszystkich przypadków, w których państwowi inspektorzy sanitarni wykonują ustawowe zadania z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Brak w art. 3 wzmianki o udziale organów państwowej inspekcji sanitarnej w postępowaniu przed ustaleniem środowiskowych uwarunkowań na realizację inwestycji, nie wpływa na zakres obowiązków nałożonych na państwowych inspektorów sanitarnych m.in. przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska. Wykładnię taką przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1944/06. Powyższy pogląd potwierdza również orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - wyrok z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 894/07, wyrok z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt SA/Kr 461/07, wyrok z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 682/07, wyrok z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 676/07, w których to sprawach przedmiotem rozstrzygnięcia była zasadność pobierania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na podstawie art.36 ustawy z dnia 14 marca I985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 122 póz. 851 z późn. zm.), opłat za czynności poprzedzające wydanie rozstrzygnięć w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też wydanie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu i określenia jego zakresu w odniesieniu do przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. W związku z powyższym, pobieranie opłat za czynności wykonywane w ramach sprawowania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest - w ocenie organu odwoławczego - w pełni uzasadnione. Podniesiono, że opłata ustalona w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji uwzględnia koszty bezpośrednie i pośrednie. Koszt bezpośredni to iloczyn czasu przeznaczonego na analizę pod kątem wymagań sanitarno-higienicznych dostarczonych dokumentów dotyczących projektowanej inwestycji, m.in. wniosku o wydanie decyzji wraz z informacją o planowanym przedsięwzięciu i załącznikami mapowymi oraz stawki godzinowej przyjętej w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Brzesku. Koszty pośrednie wyliczone zostały na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 20, póz. 193). Wskazano, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, opłaty w wysokości kosztów wykonania czynności w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. W przedmiotowej sprawie, jednostką organizacyjną jest Inwestor planowanego zadania inwestycyjnego. Z treści przepisu w/w art. 36 ust. 1 nie wynikają żadne zwolnienia podmiotowe w zakresie ponoszenia opłat. W związku z powyższym zarzuty zgłoszone przez odwołującego się od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Brzesku z dnia 10 lipca 2008 r. uznano za bezzasadne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2008 r., znak: WSE.NNZ.61/53/08 złożyło Województwo Małopolskie – Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie i zarzucając naruszenie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez przyjęcie, że wzmiankowany przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 sierpnia 2008 r., znak: WSE.NNZ.61/53/08 i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Brzesku Nr 247/75/08 z dnia 10 lipca 2008 r., znak: NZ-420-75/08 oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że podstawą prawną działania organów nadzoru sanitarnego i wydanego postanowienia co do konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwa: modernizacja drogi wojewódzkiej nr 980 Jurków- Biecz, z którą organy te związały obowiązek opłaty były: art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 51 ust. 3 pkt 2 oraz art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Podkreślono, że art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa ochrony środowiska nakłada na organ wydający postanowienie co do konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, obowiązek zasięgnięcia opinii organu, o którym mowa w art. 57 ust. 1, którym jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny. Mając na względzie powyższe, oraz w świetle art. 106 k.p.a., z którego wynika, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, w formie postanowienia, w ocenie strony skarżącej wydane postanowienie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Brzesku, z którym organy inspekcji sanitarnej związały obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości określonej zaskarżoną decyzją zakwalifikowane być powinno, jako postanowienie wydane przez organ uzgadniający na żądanie organu występującego o uzgodnienie. Wydanie w/w postanowienia w świetle przywołanych wyżej przepisów następuje zatem w trybie prawem przewidzianego, obowiązkowego uzgodnienia i w ramach współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej. Skarżący podkreśla, że zwrócić należy uwagę na rozróżnienie pojęcia zadań od pojęcia kompetencji. W literaturze prawniczej przyjmuje się jako oczywistą zasadę, że zewnętrzny akt administracyjny o charakterze władczym musi być oparty na szczególnym upoważnieniu ustawowym, tj. obowiązywaniu konkretnej normy materialnej determinującej wszystkie elementy stosunku administracyjno-prawnego w tym określającej kompetencje i możność organu administracji publicznej do stosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Jak podkreślił Skład Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1106 pojęcie kompetencji odróżnia się od pojęcia zadań, czy zakresu działania organu administracji publicznej. Z określenia zadań nie wynika automatycznie upoważnienie (kompetencja) do podejmowania określonych czynności lub aktów. Również samo określenie zakresu działania organu nie może stanowić podstawy do działań władczych organów administracji. Skarżący podtrzymał tym samym wyrażone już na etapie odwołania do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego stanowisko o braku podstaw prawnych do pobierania opłat za wydanie w/w postanowienia. Ocena w nim zawarta należy do ustawowych kompetencji organów inspekcji sanitarnej, co oznacza, iż mają one obowiązek wydania opinii, a tym samym nie mogą z tego tytułu pobierać żadnych opłat. Uzasadnienie dla powyższego odnaleźć można w wyroku wydanym na kanwie zbliżonego stanu faktycznego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z dnia 16 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 3267/05 (niepubl.), w którym wyjaśnił on, iż wydanie w ramach współdziałania opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, jest odrębną kompetencją administracyjną, oznaczającą prawo i jednocześnie obowiązek organu administracyjnego do działania w tych sprawach, w ramach przyznanego tą kompetencją władztwa administracyjnego, niezależnie od kompetencji "w ramach nadzoru bieżącego i zapobiegawczego" określonych ogólnie w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nadto WSA w Krakowie, podkreślił, iż nieprawidłowo zastosowano art. 36 cyt. powyżej ustawy oraz stwierdził, iż brak było podstawy do obciążenia zarządcy drogi opłatą za sporządzone opinie, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanych bez podstawy prawnej. Powyższy pogląd potwierdza również dalsze orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 787/06) zgodnie z którym "ocena zawarta w postanowieniu organu współdziałającego wydanym w trybie art. 106 k.p.a. będąca jednym z przejawów kompetencji organu, działającego w tym wypadku w ramach władztwa publicznego stanowi orzekanie, zaś wydawanie zaskarżalnych postanowień o charakterze materialno-prawnym, służących postępowaniu dowodowemu w sprawie głównej, jest jakościowo różne od wykonywania badań laboratoryjnych, czy innych wiążących się z kosztami czynności w ramach kompetencji przewidzianych w art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tak powstałe koszty są w istocie kosztami postępowania administracyjnego, nie zaś kosztami, o których mowa w art. 36 ust. 1 powyższej ustawy. Ponadto zważywszy na treść art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w którym zawarto jak się przyjmuje przykładowe wyliczenie kompetencji organów nie można zasadnie przyjmować, ze orzekanie o kosztach postępowania administracyjnego ma postać przepisu blankietowego, przy czym wśród spraw nim wymienionych brak niniejszej". Powyższa linia orzecznicza jest zbieżna ze stanowiskiem wyrażonym przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 28 czerwca 2006 rok, sygn. akt III SA/Gd 198/06 zgodnie z którym: "od strony proceduralnej współdziałanie organów reguluje art. 106 k.p.a. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może stwierdzić obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i określić jego zakresu bez zasięgnięcia opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Wobec tego organ inspekcji sanitarnej uczestniczy w czynnościach już prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zawisłej przed innym organem. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny bierze udział w procesie decyzyjnym, wydając rozstrzygnięcie w formie postanowienia co do sprawy nie mającej bytu samodzielnego, gdyż związana jest ona ze sprawą główną, prowadzoną przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny zatem jest organem współuczestniczącym jako organ opiniujący. Jak wynika z powyższego, kompetencje inspektora sanitarnego do współdziałania przy stwierdzeniu obowiązku sporządzenia raportu wynikają z Prawa ochrony środowiska. Skoro więc wydanie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko następuje w ramach współdziałania organów administracji publicznej ustanowionego przepisami prawa materialnego, brak jest podstaw do stosowania art. 36 ust. 1 usta wy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, regulującego pobieranie opłaty za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny nie działa w takim wypadku jako organ prowadzący postępowanie w odrębnej, samodzielnej sprawie administracyjnej, lecz jedynie zajmuje stanowisko wymagane przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska. Kompetencja organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej do wydania opinii wynika z art. 57 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, a nie z art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wobec tego wyrażenie przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (art. 57 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa ochrony środowiska) nie stanowi czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, z której wykonaniem wiąże się pobranie opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej". W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji nie są prawidłowe z kilku względów. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przyjęte przez organy administracji stanowisko, zgodnie z którym organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do pobierania opłat określonych w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, póz. 575 ze zm.) za wydanie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jest w ocenie sądu niezasadne. Decyzje obydwu instancji zostały wydane na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Organy obydwu instancji przyjęły, że opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu jest jednym z podstawowych zadań zapobiegawczego nadzoru sanitarnego działającego w ramach inspekcji sanitarnej. Wniosek powyższy nie znajduje uzasadnienia w treści art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przepis ten wskazuje na zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zakres ten -w związku z użyciem zwrotu "w szczególności" - nie został przez ustawodawcę określony wyczerpująco. Nie zmienia to jednak faktu, że przy dokonywaniu wykładni art. 3 cyt. ustawy i ustalaniu, jakie działania mieszczą się w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, nie można tracić z pola widzenia, iż przepis ten dotyczy kompetencji nadzorczych organu administracji publicznej. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Wskazuje się na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2, póz. 43). Zasadnie akcentuje się również, że normy kompetencyjnej nie można domniemywać, musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob.: uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005 r., nr 1, póz. 1, J. Trzciński: Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, publ.: Rzeczpospolita z 2001 r., nr 12, s. 5). Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji (w znaczeniu upoważnienia do działania) powinno być - w konsekwencji realizacji zasady wyłączności ustawy - równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. Wobec powyższego uzasadnione jest twierdzenie, że nie jest dopuszczalne również domniemanie kompetencji nadzorczych. Jak podkreśla się w doktrynie, istotą nadzoru będącego podstawowym określeniem prawa administracyjnego jest wyciąganie konsekwencji z zachowania organu podporządkowanego, które jest obserwowane przez organ nadzorczy z punktu widzenia określonych kryteriów nadzoru, przy czym kryteria te powinny być ustalone przez ustawodawcę jednoznacznie, a środki nadzoru powinny być zebrane w zamkniętym katalogu (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Zakamycze 2006, s. 139-140). Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że przepisy dotyczące kompetencji nadzorczych organu administracji tym bardziej należy wykładać ścieśniająco. Odnosząc powyższe uwagi do treści art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że wśród działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie wymieniono opiniowania konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu. Przepis ten wymienia bowiem wprost jedynie: 1) uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, 2) uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących: a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych, b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie, 3) uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej, oraz 4) inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi. Wniosek, że do działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy również opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu, mógłby być zatem jedynie wynikiem wykładni rozszerzającej powyższego przepisu, która - jak wyżej wskazano - nie może mieć miejsca w procesie dekodowania podstaw kompetencji administracyjnej, w tym również kompetencji nadzorczej. Przy zastosowaniu wykładni zwężającej opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu nie mieści się wśród określonych w art. 3 cyt. ustawy działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Nie można zwłaszcza opiniowania konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu traktować ani jako ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, ani jako uzgadniania dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu nie jest bowiem ani ustalaniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ani uzgadnianiem dokumentacji projektowej. Wnioski przeciwne, tj. twierdzenia, że opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu stanowi ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ma charakter uzgadniania dokumentacji projektowej, jako oparte na wykładni rozszerzającej są zatem w ocenie sądu niezasadne. Z tego względu sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie podziela stanowczego i nie uargumentowanego poglądu zaprezentowanego w wyroku NSA z dnia 14 maja 2007 r., II OSK 1944/2006, publ. : Lex 307665, iż "skoro uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 1), czy też uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 2) jako przykładowo wymienione zadanie należące do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, to oczywiście również do działania w zakresie sanitarnego nadzoru zapobiegawczego należy zaliczyć opiniowanie w trybie art. 106 k.p.a. przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czy konieczne dla danej inwestycji jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko". Jak wyżej podkreślono, określony w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego - w związku z użyciem zwrotu "w szczególności" - nie został przez ustawodawcę określony wyczerpująco. Zwrot "w szczególności" nie oznacza jednak dopuszczalności domniemywania kompetencji nadzorczych. Zwrot ten wskazuje jedynie na to, że zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego może być regulowany również innymi przepisami rangi ustawowej, regulującymi kompetencje nadzorcze Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W ocenie sądu przyjęcie, że opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu mieści się w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie określonych wprost w art. 3 cyt. ustawy, z tego względu, iż w przepisie tym użyto zwrotu "w szczególności", jest dopuszczalne tylko w sytuacji wykazania ponad wszelką wątpliwość, iż tego rodzaju kompetencje nadzorcze znajdują uzasadnienie w konkretnych normach prawnych zawartych w przepisach rangi ustawowej innych niż art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W ocenie sądu nie istnieje w systemie prawnym norma będąca źródłem takiej kompetencji nadzorczej organów inspekcji sanitarnej, tj. norma wskazująca, że opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu stanowi kompetencję nadzorczą organów inspekcji sanitarnej w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W tym kontekście należy zauważyć, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uregulowane zostało w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, póz. 627 ze zm.) i zgodnie z art. 51 ust. 3 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia wyrażającego opinię, to jest 10 lipca 2008 r., organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdza obowiązek sporządzenia raportu i określa jego zakres po zasięgnięciu opinii organu ochrony środowiska oraz organu, o którym mowa w jej art. 57. Przepis art. 57 Prawa ochrony środowiska zaś stanowi, że organem właściwym do wydawania opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu i jego zakresu w odniesieniu do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Z powyższych przepisów wynika, że ustanawiają one obowiązek współdziałania organów. Współdziałanie organów administracji publicznej - w odróżnieniu od "pionowych" relacji między podmiotami w ramach nadzoru - ma charakter relacji "poziomych" pozbawionych elementu władztwa jednego podmiotu nad drugim. Kompetencje do zajęcia stanowiska w sprawie nie mają zatem zasadniczo charakteru kompetencji nadzorczych, chyba że ustawodawca wprost przesądzi w przepisach rangi ustawowej, iż opiniowanie, uzgadnianie, zatwierdzanie lub inna forma współdziałania jest w konkretnej sprawie emanacją kompetencji nadzorczej. Od strony proceduralnej współdziałanie organów reguluje art. 106 k.p.a. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może stwierdzić obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i określić jego zakresu bez zasięgnięcia opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Wobec tego organ inspekcji sanitarnej uczestniczy w czynnościach już prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zawisłej przed innym organem. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny bierze udział w procesie decyzyjnym, wydając rozstrzygnięcie w formie postanowienia co do sprawy nie mającej bytu samodzielnego, gdyż związana jest ona ze sprawą główną, prowadzoną przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny zatem jest organem współuczestniczącym jako organ opiniujący. Kompetencje inspektora sanitarnego do współdziałania przy stwierdzeniu obowiązku sporządzenia raportu wynikają z Prawa ochrony środowiska. Kompetencje te jednak - w braku wyraźnej deklaracji ustawodawcy - nie są kompetencjami o charakterze nadzorczym w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Skoro więc wydanie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko następuje w ramach współdziałania organów administracji publicznej ustanowionego przepisami prawa materialnego, a nie w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, brak jest podstaw do stosowania art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, regulującego pobieranie opłaty za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny nie działa w takim wypadku jako organ nadzorczy prowadzący postępowanie w odrębnej, samodzielnej sprawie administracyjnej, lecz jedynie zajmuje stanowisko wymagane przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska. Kompetencja organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej do wydania opinii wynika z art. 57 ust. 1 Prawa ochrony środowiska (i nie ma charakteru kompetencji nadzorczej), a nie z art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wobec tego wyrażenie przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (art. 57 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa ochrony środowiska) nie stanowi czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, z której wykonaniem wiąże się pobranie opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2006 r., III SA/Gd 198/2006, publ.: ONSAiWSA z 2007 r., nr 4, póz. 90). Wreszcie należy podnieść, że nie jest wystarczające w świetle art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do ustalenia przedmiotowej opłaty zaliczenie określonej działalności do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Jak zasadnie podkreśla NSA w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., II OSK 1944/2006, publ.: Lex 307665, z treści powyższego przepisu bowiem jednoznacznie wynika, że przedmiotową opłatę "pobiera się", a w istocie ustala się ją decyzją administracyjną "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego". Nie jest to więc opłata za samo sprawowanie nadzoru sanitarnego, lecz za konkretne "badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane" przez właściwy organ "w związku ze sprawowaniem" sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Nie można zatem przyjąć, że przedmiotową opłatę ustala się "za wydanie opinii". Organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ma obowiązek ściśle określić czynności, jakie wykonał podejmując działalność z zakresu sanitarnego nadzoru zapobiegawczego oraz sprecyzować koszty wykonania tych czynności. Sformułowanie "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane" przemawia za tym, że opłaty określonej w wymienionym przepisie nie można pobierać za samo sporządzenie i wydanie aktu przez organ (w niniejszej sprawie postanowienia w sprawie opinii). Określenie w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej konkretnych czynności, za które ustala się przedmiotową opłatę ze wskazaniem kosztów poszczególnych czynności, jest konieczne nie tylko dlatego, że należy taki wniosek wyprowadzić z treści tego przepisu, ale także z tej przyczyny, iż strona musi mieć możliwość zapoznania się w toku postępowania administracyjnego z ustaleniami dokonywanymi przez organ, jak też wniesienia środków zaskarżenia (odwołania, skargi do sądu administracyjnego), kwestionując zarówno dokonanie określonych czynności, jak też wysokość określonych przez organ kosztów. W niniejszej sprawie decyzją pierwszej instancji orzeczono o opłacie za wydanie opinii sanitarnej, a decyzją drugiej instancji za analizę dokumentacji przed wydaniem opinii sanitarnej. Nawet gdyby przyjąć, iż opinia w kwestii konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu mieści się w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, którego to poglądu z wyżej wskazanych powodów sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela, to niewątpliwie w zakresie "innych czynności", o jakich mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie mieszczą się - wskazywane w zaskarżonej decyzji - czynności związane z zapoznaniem się z dokumentacją inwestycji i opracowaniem postanowienia. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2008 r, znak: WSE.NNZ.61/53/08, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Organy obu instancji naruszyły bowiem art. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez ich błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem zdeterminowało merytoryczne orzeczenie w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia nie mogą być konwalidowane wyłącznie w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie obciążenia opłatą za wydanie opinii sanitarnej (o wszczęciu takiego postępowania strony - jak wynika z akt sprawy - nie zostały powiadomione) powinno zakończyć się wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270).