II OSK 1712/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. NSA Andrzej Irla /spr./ Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 27 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 274/09 w sprawie ze skargi M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności zarządzenia naczelnika gminy oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 274/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Ż. oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2006 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności zarządzenia naczelnika gminy. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powołaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 roku (znak [...]) odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy Krasne z dnia [...] czerwca 1976 roku. Zarządzenie to ogłoszone zostało w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie z dnia [...] lipca 1976 roku, a jego przedmiotem było ustalenie granic terenów budowlanych we wsi Wilkowyja, przejmowanych na własność Państwa, obejmujących dotychczas nieruchomości rolne, będące własnością osób w tym zarządzeniu wymienionych. Przejęcie na własność Państwa wymienionych w zarządzeniu nieruchomości nastąpiło z mocy prawa, z dniem ogłoszenia tego zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej. Podstawę prawną przejęcia przedmiotowych nieruchomości stanowił przepis art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 roku o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. nr 27 poz.216 z 1969 r.) w zw. z art. 37 ustawy z dnia 28 maja 1975 roku o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16 poz. 91). Wnioskiem z dnia 1 marca 2004 roku J. Ż. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z żądaniem stwierdzenia nieważności powyższego zarządzenia, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, żądał orzeczenia, iż wydana została z naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wskazaną na wstępie decyzją odmówiło wszczęcia postępowania wskazując, że zarządzenie, którego sprawa dotyczy stanowi akt prawa miejscowego, nie jest zaś decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Przepisy ustawy z 1961 roku o terenach budowlanych na obszarach wsi (t.jedn. Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216) nie przewidywały możliwości wzruszenia tego aktu w drodze postępowania administracyjnego, a wyłącznie w toku postępowania nadzorczego poprzez składanie uwag, wniosków i odwołań od projektu zarządzenia. M. Ż., następczyni prawna J. Ż. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Zarzuciła naruszenie : - art. 104 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że przedmiotowe zarządzenie Naczelnika Gminy Krasne nr [...] nie jest decyzją administracyjną, podczas, gdy posiada wszystkie cechy niezbędne do takiej kwalifikacji, - art. 107 w zw. z art. 11 k.p.a. przez naruszenie obowiązku starannego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji. Zdaniem skarżącej organ nie wskazał jakie elementy treści zarządzenia przemawiają za uznaniem go za akt prawa administracyjnego a dyskwalifikują jako decyzję administracyjną. -art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust.3 ustawy z 1961 roku o terenach budowlanych na obszarach wsi, przez uznanie, że skoro powyższa ustawa przewidywała możliwość składania w toku postępowania uwag, wniosków i odwołań od projektu zarządzenia, wykluczone jest stwierdzenie jego nieważności., - art. 4 ustawy z 1961 roku o terenach budowlanych na obszarze wsi, przez jego błędne zastosowanie. Zdaniem skarżącej przepis ten dotyczył sytuacji, gdy tereny budowlane wyznaczane były na podstawie art. 3-6 tej ustawy, w niniejszej zaś sprawie - podstawą wyznaczenia był tryb przewidziany w jej art. 2 ust.1. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie przywróciło M. Ż. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 roku. Natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2006 roku Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2004 roku. Na poparcie swego stanowiska organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2001 roku sygn. I SA 2011/99, w którym wyrażono pogląd, że zarządzenie wydane na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy z 1961 roku o terenach budowlanych na obszarach wsi stanowi akt prawa miejscowego i nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżyła do sądu administracyjnego M. Ż., podnosząc argumenty przytoczone powyżej. Nadto dodała, że organ nie odniósł się do okoliczności zawartych we wniosku, powołując się jedynie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dokonując własnej oceny zarządzenia Naczelnika Gminy Krasne nr [...]. Wyrokiem z dnia 3 października 2007 roku II SA/Rz 179/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił powyższą skargę, uznając za zasadne stanowisko kolegium odwoławczego. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. Ż., Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 10 lutego 2009 roku sygn. II OSK 139/08 uchylił wyrok WSA, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponownie orzekając w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r. skargę M. Ż. oddalił. Sąd powołując się na art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 roku o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 27 poz. 216 z 1969 r.) wskazał, że prezydia powiatowych rad narodowych przejmowały na własność Państwa grunty stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, które to grunty wyznaczane były w trybie art. 2 i art. 3 - 6 tej ustawy - jako tereny budowlane budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego (ust.1). Przejęcie gruntów następowało z mocy prawa z dniem publikacji zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej. Zasady i tryb przejmowania terenów regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z 31 stycznia 1970 roku (Dz. U. Nr 3 poz. 16 z 1970 r.) wydane na podstawie art. 8 ust.5 ustawy. Sąd I instancji powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2001 roku sygn. akt: I SA 2011/99 wskazał, że zarządzenie naczelnika gminy wydane na podstawie przepisu art. 8 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1961 r. stanowi akt prawa miejscowego i nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy zaś prawa materialnego dotyczące ustalania terenów budowlanych przejmowanych na wskazanej podstawie, ani też przepisy k.p.a. nie przewidywały możliwości wzruszania tych zarządzeń na drodze postępowania administracyjnego, a wyłącznie w toku postępowania nadzorczego. Przepisy ustawy przewidywały bowiem (art. 4 ust. 3) zgłaszanie przez mieszkańców wsi i zainteresowanych jednostek gospodarki uspołecznionej i organizacji społecznych, uwag i wniosków dotyczących projektu wyznaczenia terenów budowlanych, w okresie jego wyłożenia do wglądu. Zmiana obszaru terenów budowlanych wyznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, zagrodowe i gospodarcze oraz usługowe i administracyjne na obszarach wsi mogła być dokonana, zgodnie z art. 6 ustawy, w drodze uchwały prezydium powiatowej rady narodowej podjętej po zasięgnięciu opinii prezydium gromadzkiej rady narodowej oraz przedstawicieli wsi. Sąd podkreślił, że będące przedmiotem postępowania zarządzenie Naczelnika Gminy Krasne nr [...] jako prawo powszechnie obowiązujące na terenie gminy jest przepisem prawa miejscowego, a jego wzruszenie nie leży w kompetencjach organu administracji i nie jest załatwiane w trybie przepisów postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżanie uchwał lub zarządzeń organów gminy następuje w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 poz. 1591 z 2001 r.) a wcześniej następowało trybie ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego z dnia 20 lipca 1983 r. (Dz. U. nr 26 poz. 183 z 1988 r.) oraz ustawy o radach narodowych z dnia 25 stycznia 1958 (Dz. U. Nr 26 poz.139 z 1975 r.). W tej sytuacji odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest, zdaniem sądu I instancji, w pełni uprawniona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. Ż.. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając: 1) Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) – poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy, sąd powinien uchylić decyzję w całości wobec naruszenia prawa materialnego tj. art. 2 ust. 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi - przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wyłączona była możliwość zaskarżenia zarządzenia, zaś jedyną ścieżką kwestionowania faktu pozbawienia poprzednika prawnego skarżącej prawa własności było składanie w toku postępowania uwag, wniosków i odwołań od projektów zarządzenia. Nadto skarżąca wskazała na naruszenie art. 4 powołanej ustawy poprzez jego błędne zastosowanie, z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie właściwy był tryb wyznaczenia terenów budowlanych na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. b) Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c – poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy sąd powinien uchylić decyzję w całości z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przez organ art. 107 par. 3 kpa w zw. z art. 7 i 11 kpa poprzez zaniechanie starannego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji. Organ nie wykazał jakie elementy treści zarządzenia przemawiają za uznaniem go za akt prawa miejscowego, a dyskwalifikują go jako decyzję administracyjną. Organ nie wskazał podstawy faktycznej swego rozstrzygnięcia podając jako motywy decyzji wyłącznie przepisy ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi (t.jedn. Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. zm.). 2) Naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) Art. 2 ust. 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi (t. jedn. Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi wyłącza możliwość jakiejkolwiek kontroli w administracyjnym toku postępowania, które skutkowało pozbawieniem prawa własności nieruchomości osób fizycznych; błędna jest, zdaniem skarżącej w szczególności wykładnia tego przepisu, skoro zgodnie z art. 6 ust.1 ustawy zmiana obszarów terenów budowlanych mogła być dokonana tylko na zasadach i w trybie obowiązującym przy wyznaczaniu tych terenów, to wykluczone jest stwierdzenie nieważności takiego zarządzenia. b) Art. 4 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi (t. jedn. Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie. Sąd nie wziął zdaniem skarżącej pod uwagę, że art. 4 tej ustawy dotyczy sytuacji gdy tereny budowlane były wyznaczane na podstawie art. 3-6 ustawy. W przedmiotowej sprawie, zdaniem skargi kasacyjnej właściwy był tryb wyznaczania terenów budowlanych na podstawie art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, bowiem we wsi Wilkowyja istniał zatwierdzony plan zagospodarowania przestrzennego – zatwierdzony zarządzeniem Naczelnika Powiatu w Rzeszowie nr 94/74 – a zatem art. 4 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie mógł mieć w sprawie niniejszej zastosowania. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że zarządzenie Naczelnika Gminy w Krasnem z dnia [...].06.1976 r. Nr [...] było w istocie decyzją administracyjną, a nie aktem prawa miejscowego albowiem posiadało wszelkie cechy decyzji administracyjnej. Było wydane przez organ w sposób władczy – właściciel nie godził się na dobrowolne odjęcie prawa własności. Nadto wyraźnie wskazywało postawę prawną przejęcia nieruchomości – art. 8 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi; oraz rozstrzygało konkretną sprawę, konkretnej osoby fizycznej dotyczącej konkretnie oznaczonej nieruchomości. Skarga kasacyjna podkreśliła, że ta ostatnia cecha odróżnia decyzje jako akt indywidualny i konkretny od aktów stanowienia prawa - ogólnych i generalnych. Przedmiotowe zarządzenie wydane zostało dla oznaczonego kręgu adresatów, wymienionych z imienia i nazwiska i obejmowało swoim zastosowaniem konkretne, zindywidualizowane nieruchomości o podanych numerach działek. Nie spełniało zatem wymagań niezbędnych do uznania za akt prawa miejscowego – nie miało bowiem ani charakteru ogólnego ani generalnego. Nadto skarżący podniósł, że przy wykładni pojęcia decyzji administracyjnej nie należy kierować się nazwą aktu, lecz tym czy oznacza on formę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w znaczeniu przyjętym w art. 1 i art. 104 kpa. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że sąd I instancji nieprawidłowo utożsamił możliwość składania w toku postępowania uwag i wniosków z następczą niemożliwością zaskarżenia zarządzenia – po jego wydaniu. Przewidziane bowiem w ustawie o terenach budowlanych na obszarach wsi środki konsultacji projektu wyznaczenia terenów budowlanych z mieszkańcami wsi – uwagi i wnioski do projektu – dotyczyły wyłącznie takiego stanu faktycznego, gdy wyznaczenie terenów budowlanych odbywało się w trybie art. 3-6 tej ustawy i właściciele nieruchomości nie mieli przez to możliwości zgłaszania uwag i wniosków do projektu. Dodatkowo, uwagi i wnioski dotyczyły wyłącznie samego projektu wyznaczenia terenów budowlanych, a nie znajdującego się w obrocie prawnym zarządzenia, na mocy którego nastąpiło odjęcie wnioskodawcy prawa własności. Zdaniem autora skargi kasacyjnej niezasadny jest argument sądu, iż ustawa nie zawierała unormowania w kwestii następstw rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji w postaci możliwości domagania się stwierdzenia nieważności takiej decyzji - możliwość taką przewiduje bowiem art. 156 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Pierwszym z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów było naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi. Autor skargi kasacyjnej powiązał naruszenie tego przepisu z błędną wykładnią art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (t. jedn. Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako u.t.b.o.w.) poprzez przyjęcie stanowiska, że przepisy nie dopuszczały możliwości zaskarżenia zarządzenia, a wyłączną podstawą kwestionowania wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia były uwagi, wnioski i odwołania od projektu zarządzenia. Wskazać należy, że zarzut naruszenia powołanego wyżej art. 2 ust. 3 u.t.b.o.w. został przez autora skargi kasacyjnej zgłoszony także w ramach zarzutu naruszenia przez sąd I instancji prawa materialnego. Winny być zatem oba te zarzuty rozpatrzone łącznie. Przepis art. 2 ust. 3 u.t.b.o.w. stanowi, że w braku zatwierdzonych planów zagospodarowania przestrzennego tereny budowlane wyznaczone są na podstawie przepisów art. 3-6 powołanej ustawy. Treść powyższego przepisu wskazuje, że nie mógł być on przez sąd I instancji naruszony w sposób wskazany w skardze kasacyjnej tj. poprzez przyjęcie niemożności zaskarżenia, w trybie przewidzianym w kpa, wydanego przez organ zarządzenia. Podkreślenia bowiem wymaga, że powołany przepis zawiera tylko odesłanie do norm prawnych mających zastosowanie w przypadku, gdy na terenach przejmowanych przez Państwo pod budownictwo mieszkaniowe nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego. Jako przepis wyłącznie odsyłający, art. 2 ust. 3 u.t.b.o.w. nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia zarówno SKO jak i nie był samoistnym przedmiotem późniejszej kontroli sądowej. Podkreślenia wymaga okoliczność, iż konstrukcja skargi kasacyjne złożonej w niniejszej sprawie, wskazując podstawy tej skargi zakreśliła w ten sposób granice rozpoznania przez NSA niniejszej sprawy. Nie wskazała zaś skarga kasacyjna na naruszenie przepisu będącego podstawą wydania kwestionowanego zarządzenia (tj. art. 8 ust. 3 u.t.b.o.w). Niezależnie od powyższego stwierdzenia należy podkreślić, że treść uzasadnienia skargi kasacyjnej polemizuje z przyjętym przez sąd I instancji stanowiskiem, iż kwestionowane zarządzenie Naczelnika Gminy w Krasnem z dnia 28.06.1976 r. (Nr [...]) nie jest decyzją administracyjną. W poglądzie, iż powołane wyżej zarządzenie Naczelnika Gminy Krasne jest w istocie decyzją administracyjną, autor skargi kasacyjnej upatruje dopuszczalność jego zaskarżania. Podkreślić należy, że analiza przepisów u.t.b.ow., a w szczególności treść art. 8 ust. 3 tej ustawy, prowadzi do wniosku, że w przypadku przejmowania nieruchomości w trybie tego przepisu na potrzeby budownictwa na obszarze wsi, nie było konieczne, ani też dopuszczalne wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej. Przejęcie nieruchomości odbywało się z mocy prawa (art. 8 ust. 3 ustawy) z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów przejmowanych na własność Państwa. Sama uchwała informowała wyłącznie o przejęciu określonych gruntów na własność Państwa i z datą ogłoszenia tej uchwały powstawały określone w ustawie skutki prawne (przejęcie wyznaczonych nieruchomości na własność Państwa). Nie może więc tu być mowy o konstrukcji decyzji administracyjnej. Decyzją administracyjną załatwiano sprawę odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty (por. art. 10 ust. 1 u.t.b.o.w. oraz art. 9 ust. 1 u.t.b.o.w. odsyłający m.in. do ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; t.jedn. Dz. U. z 1974 Nr 10, poz. 64 ze zm., gdzie w art. 10 ust. 1 jest mowa o decyzji administracyjnej). Ten ostatni element procesu wywłaszczania mógł być kwestionowany przez skarżącą zarówno w administracyjnym toku instancji, jak i w innych formach (trybach) przez prawo przewidzianych. Sam zaś sposób kwestionowania przejmowanych pod budownictwo na wsi nieruchomości, jak trafnie wskazał sąd I instancji, odbywał się na zasadach określonych w art. 4 ust. 3 u.t.b.o.w. Pogląd, iż kwestionowane w niniejszej sprawie zarządzenia nie są decyzjami administracyjnymi, lecz aktami prawa miejscowego, był wypowiadany w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z dnia 8.02.2001 r.; sygn. akt I SA 2011/99; opubl.: LexPolonica nr dok.: 2317993; wyrok NSA z dnia 24.07.2008 r. sygn. akt II OSK 913/07; opubl. Centralna Baza Orzeczeń NSA, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9.10.2007 r. sygn. akt II SA/Kr 176/06; opubl.: Centralna Baza Orzeczeń NSA; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.03.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 551/05; opubl. Centralna Baza Orzeczeń NSA). W orzecznictwie tym konsekwentnie wskazywano, przyjęty także w niniejszej sprawie pogląd, iż zarządzenie to jest aktem prawa miejscowego. Co się zaś tyczy podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 4 u.t.b.o.w. to poza wskazanymi wyżej rozważaniami należy stwierdzić, że powołany przepis ma 6 ustępów. Jednakże w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, który z sześciu ustępów tego artykułu został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Uniemożliwia to skontrolowanie zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna wobec braku usprawiedliwionych podstaw podlegała oddalaniu, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.