IV SA/Po 319/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Bożena Popowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Rady Miasta Poznania na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 lutego 2009 r. nr WN.I-10.0911-69/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Rady Miasta Poznania kwotę 240 zł ( dwieście czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane. /-/ B.Popowska /-/ I.Kucznerowicz /-/ M.Dybowski Rada Miasta Poznania (dalej Rada Miasta) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. 142/01/1591 ze zm.- dalej usg) i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 80/03/717 ze zm.- dalej upup) podjęła uchwałę z dnia 10 lutego 2009 r. nr XLIX/641/V/2009 (dalej Uchwała) o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Sypniewo" w Poznaniu. W części tekstowej Uchwały precyzyjnie określono granice obszaru, objętego planem i wskazano, że granice te oznaczono na rysunku, stanowiącym załącznik graficzny do Uchwały (§ 1 ust. 2 i 3 Uchwały). Wskazano, że opracowanie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może następować odrębnie dla poszczególnych fragmentów tego obszaru (§ 3 Uchwały; k. 1-1e akt administracyjnych). Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 lutego 2009 r. nr WN.I-10-.0911-69/09 na podstawie art. 91 ust. 1 usg orzekł o nieważności § 3 Uchwały. Zdaniem Wojewody, zakwestionowany zapis Uchwały pozostawał w sprzeczności z treścią art. 14 upzp. Z żadnego przepisu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika możliwość opracowywania ani uchwalania planów odrębnie dla poszczególnych fragmentów terenu objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko, o ile prawo je do tego upoważnia. Treść art. 14 upzp jest jednoznaczna i nie daje podstaw do tzw. "etapowania". Brak podstaw prawnych do uzupełniania merytorycznej zawartości tego przepisu dodatkowymi elementami, których ustawodawca nie zapisał, a więc nie dopuścił. Takie stanowisko jest szczególnie uzasadnione w przypadku tak sformalizowanej procedury jaką jest opracowywanie przez gminy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (k. 4-4a akt administracyjnych). Dnia 17 marca 2009 r. Rada Miasta podjęła na podstawie art. 98 ust. 3 usg uchwałę nr LI/688/V/2009 o zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 25 lutego 2009 r. nr WN.I-10-.0911-69/09 Wojewody Wielkopolskiego. Skargę z dnia 27 marca 2009 r. na owo rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu Rada Miasta Poznania, w imieniu której występowała radca prawny Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Poznaniu, a której pełnomocnictw udzielili Wiceprzewodniczący Rady Miasta Poznania i Prezydent Miasta Poznania. W skardze zarzucono zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie: art. 91 usg; art. 14 ust. 1, 2 i 5 i art. 15 ust. 1 upzp; art. 91 ust. 5 w zw. z art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 98/00/1071 ze zm.- dalej kpa). Skarżąca domagała się uchylenia w całości zaskarżonego aktu nadzoru i zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem Rady Miasta, ma ona prawo uchwalać plany częściowe w obszarze wytyczonym na załączniku graficznym granic, o ile nie dokonuje korekty granic wykraczającej poza obszar wyznaczony w uchwale. Uprawnienie do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieści się w granicach ustawowego upoważnienia rady gminy do decydowania o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego i stanowi materię objętą władztwem planistycznym gminy. Oznacza to, że rada ma prawo również decydować, czy uchwalanie planu ma odbywać się etapami. Konieczność wydzielenia mniejszych fragmentów obszaru w celu opracowania planów częściowych wynika z przeprowadzonych analiz (art. 14 ust. 5 upzp). Wydzielenie poszczególnych części obszaru wyznaczonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planów miejscowych dla wszystkich części nie naruszy przebiegu procedur planistycznych ani nie naruszy interesów prawnych adresatów tych aktów prawa miejscowego. Pełnomocnik Rady Miasta wskazała bogate orzecznictwo zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia: 11 września 2007 r.- II OSK 759/07; 09 października 2007 r.- II OSK 1086/07) jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (wyrok z dnia: 27 października 2006 r.- II SA/Po 1346/05; 12 lutego 2008 r.- II SA/Po 630/07; 22 kwietnia 2008 r.- II SA/Po 582/07). Art. 91 ust. 5 usg nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów kpa do postępowania nadzorczego. Odpowiednie stosowanie kpa winno obejmować co najmniej obowiązek powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego i stosowanie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, gwarantującym gminie czynny udział w tym postępowaniu. W niniejszym postępowaniu brak umożliwienia Stronie udziału w postępowaniu nadzorczym ma kluczowe znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia (k. 2-16 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał swe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi (k. 24-26 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Istotą toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu sporu była kwestia stwierdzenia czy rada gminy jest uprawniona do etapowego opracowywania planu miejscowego, gdy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu dla określonej części gminy zakreśla w załączniku graficznym jedynie granice całego obszaru objętego uchwałą, przy jednoczesnym dopuszczeniu możliwości odrębnego opracowywania i uchwalania częściowych miejscowych planów zagospodarowania dla poszczególnych fragmentów obszaru wskazanego w uchwale i w załączniku. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy posiada władztwo planistyczne w gminie, a więc pozostaje jedynym organem władnym dla sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Korzystanie z tego władztwa co do zasady nie jest obwarowane ograniczeniami - rada gminy, z nielicznymi wyjątkami, korzysta ze swobody decydowania o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego i o obszarze objętym planem. Przystąpienie do sporządzenia planu musi zostać poprzedzone podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której to uchwale określa się w sposób tekstowy granice obszaru objętego projektowanym planem. Jednocześnie, jak wskazuje art. 14 ust. 2 upzp, integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają postanowień uniemożliwiających radzie gminy podjęcie uchwały przewidującej możliwość uchwalenia częściowego planu miejscowego dla mniejszych terenów, o ile mieszczą się one w granicach określonych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2007 r.- II OSK 759/07, którego stanowisko skład orzekający podziela, w sytuacji gdy rada gminy w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określi jego granice i jednocześnie dopuści możliwość uchwalania częściowych planów dla tego obszaru, to opracowanie przez organ wykonawczy gminy projektu planu częściowego, a następnie jego uchwalenie przez radę, nie wiąże się z naruszeniem jej właściwości i nie stanowi naruszenia przepisów prawa. W niniejszej sprawie Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza w § 3, że opracowanie i uchwalenie planu może następować odrębnie dla poszczególnych fragmentów tego obszaru. Równocześnie załącznik graficzny, stanowiący integralną cześć Uchwały, został ograniczony do wskazania całego obszaru objętego pracami planistycznymi, bez zakreślenia terenów, które miałyby zostać objęte planami częściowymi. W świetle przedstawionego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że rada gminy jest uprawniona do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której załącznik graficzny zakreśla cały obszar objęty uchwałą, bez sprecyzowania obszarów, dla których przewiduje się poszczególne etapy uchwalania planu. Rada Miasta w uchwale z dnia 10 lutego 2009 r. prawidłowo zakreśliła w załączniku graficznym Uchwały granice terenu objętego pracami planistycznymi. W ramach tego obszaru możliwe jest etapowe uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tym samym Prezydent Miasta, jako organ wykonawczy gminy, który na podstawie art. 15 ust. 1 upzp jest organem właściwym do sporządzenia projektu planu miejscowego, może prowadzić prace planistyczne dla poszczególnych fragmentów obszaru objętego uchwałą gminy o przystąpieniu do sporządzenia planu. Podkreślić należy, że dla ważności przyszłych uchwał o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest, by poszczególne etapy uchwalania planu nie naruszały granic obszaru wytyczonych Uchwałą. Ewentualne wykroczenie, w ramach prowadzonych przez Prezydenta prac planistycznych, poza obszar określony w części tekstowej i graficznej Uchwały o przystąpieniu do sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkowałoby naruszeniem przepisów o właściwości poprzez samowolne zakreślenie przez organ wykonawczy gminy obszaru objętego pracami nad planem. Zawarcie w Uchwale Rady Gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwości uchwalania częściowych planów dla obszaru objętego Uchwałą, przy jednoczesnym zakreśleniu w załączniku graficznym granic całego terenu objętego Uchwałą, nie stanowi naruszenia prawa i nie wiąże się z naruszeniem właściwości rady gminy. Tym samym Wojewoda błędnie uznał, że § 3 uchwały istotnie narusza prawo w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg; nie doszło także do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego ani do naruszenia właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 upzp). Argument, podniesiony dopiero w odpowiedzi na skargę, że "Poznań jest jedyną gminą w Polsce dla której ustawodawca nie był w stanie opracować prawa umożliwiającego skuteczne działanie w ww zakresie" (k. 25 akt sądowych) należy postrzegać jako argument ze sfery celowości działania organów planistycznych (wszak ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- Dz.U. 80/03/717 ze zm. Obowiązuje w całej Polsce). Nadzór w rozumieniu art. 171 ust. 1 Konstytucji RP i art. 90 ust. 1 usg ograniczony został do nadzoru z punktu widzenia legalności, nie zaś celowości (w tym wypadku- wyboru metody uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego). O tym, czy metoda etapowego uchwalania planów okaże się być skuteczniejsza, niż metoda jednolitego uchwalania planów, okaże się w dostatecznie długim okresie. Ocena w tej materii nie mieści się jednak w zakresie nadzoru, o którym mowa w art. 90 ust. 1 usg. Trafnie Skarżąca wskazuje na naruszenie art. 91 ust. 5 usg w zw. z art. 61 § 1 i 4 kpa przez brak umożliwienia organowi Gminy uczestnictwa w postępowaniu nadzorczym. W uchwale 7 Sędziów z dnia 21 października 2002 r.- OPS 9/02 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy (ONSA 2/03/43). Skoro Wojewoda wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności Uchwały dnia 23 lutego 2009 r. (k. 3 akt administracyjnych; w aktach brak dowodu doręczenia zawiadomienia Radzie Miasta), a rozstrzygnięcie nadzorcze wydał już po dwu dniach- 25 lutego 2009 r. (w którym to dniu doręczono organowi gminy owo zawiadomienie- bezsporne- art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa, w zw. z art. 229 kpc; k. 9, 25 akt sądowych), to uniemożliwił w praktyce udział Rady Miasta w postępowaniu nadzorczym. Odpis Uchwały z dnia 10 lutego 2009 r. doręczono Wojewodzie prawidłowo dnia 16 lutego 2009 r. (90 ust. 1 usg; k. 1- 2 akt administracyjnych), a trzydziestodniowy termin dla wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upływał po kolejnych 23 dniach od dnia wszczęcia postępowania nadzorczego- dnia 18 marca 2009 r. o północy (art. 91 ust. 1 zd. 2 usg). Ani charakter Uchwały (prowadzącej do podjęcia kolejnych kroków w długotrwałej procedurze planistycznej- art. 15 w zw. art. 17 upzp), ani długość okresu dla ewentualnego wydania aktu nadzoru, nie przemawiały za zakończeniem postępowania nadzorczego już po dwu dniach od jego wszczęcia, co skutkowało in casu pozbawieniem Rady Gminy udziału w postępowaniu. Zawiadamianie organów jednostek samorządu terytorialnego o wszczęciu postępowania nadzorczego i ich udział w tym postępowaniu, nie może być pozbawione znaczenia prawnego. Celem zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego jest przede wszystkim danie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w tym postępowaniu poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.6.2007 r.- II OSK 466/07). Zawiadomienie z dnia 23 lutego 2009 r. nie zawiera jakichkolwiek informacji, pozwalających Radzie Gminy na odniesienie się do wątpliwości i dostrzeganych przez Wojewodę naruszeń prawa. Wojewoda zawiadamiając o wszczęciu postępowania winien choćby ogólnie określić te wątpliwości i dostrzeżone naruszenia prawa, by dać Radzie Gminy możliwość złożenia wyjaśnień (art. 91 ust. 5 usg w zw. z art. 8 i art. 10 § 1 kpa). Przestrzeganie tych gwarancji znajduje szczególne uzasadnienie w konstytucyjnej ochronie samodzielności jednostek samorządu (art. 165 ust. 2 w zw. z art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/05/1471). Przy sprawowaniu nadzoru, wojewoda winien starannie przestrzegać nie tylko prawa materialnego, lecz i prawa procesowego, określającego sposób sprawowania nadzoru (P. Chmielnicki "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce" W. Pr. 2006 s.162-163, 165). Uchybienie to w rozpatrywanym przypadku mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Trybunał Konstytucyjny w szeregu orzeczeniach- w tym zapadłych jeszcze pod rządem ustawy z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. 84/92/426 ze zm.) wskazał na potrzebę ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W szczególności w orzeczeniu z 24.1.1995- K 5/94 i w orzeczeniu z 23.X.1996-K 1/96- Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że istotą samorządu terytorialnego jest samodzielne wykonywanie powierzonych mu ustawowo zadań; ograniczenia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego zawarte w ustawach traktować należy jako wyjątek i w żadnym razie nie można ich domniemywać. Podobne stanowisko aprobuje doktryna (A. Agopszowicz "Zarys prawa samorządu terytorialnego" Katowice 1991 s. 9 i n.; J. Oniszczuk "Samorząd terytorialny w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego" DW ABC 2002 s. 306- 307). W wyroku z dnia 4.5.1998 r.- K 38/97- OTK 3/98/31 Trybunał Konstytucyjny wskazał na szczególne ograniczenia ustawodawcy w sytuacji naruszenia zasady samodzielności gminy, w zakresie wykonywania zadania własnego gminy. Z takowymi ograniczenia- zwłaszcza z punktu widzenia zasady proporcjonalności- winien liczyć się organ, przy wykonywaniu nadzoru ( art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji; art. 91 ust. 1 usg; uzasadnienie wyroku NSA z 6.12.2000- I SA/Gd 2038/99- OSP 11/01/158). Pogląd o zgodności z prawem etapowego uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, gdy mieści się to w granicach objętych uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu, jest obecnie utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (w szczególności wyżej przywołane wyroki NSA i WSA, a nadto- tylko przykładowo- wyroki WSA w Poznaniu z dnia 21.5.2009 r.: II SA/Po 1075/08; II SA/Po 1076/08; II SA/Po 1077/08; II SA/Po 1078/08; II SA/Po 1079/08; II SA/Po 1080/08). Tym samym należy uznać za utrwalony pogląd, że rada gminy jest uprawniona do etapowego opracowywania planu miejscowego, gdy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu dla określonej części gminy zakreśla w załączniku graficznym jedynie granice całego obszaru objętego uchwałą, przy jednoczesnym dopuszczeniu możliwości odrębnego opracowywania i uchwalania częściowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych fragmentów obszaru wskazanego w uchwale i w załączniku. Wobec powyższego istniała znacząca możliwość, że wyjaśnienia i argumenty prawne Rady Gminy mogły przyczynić się w okresie 23 dni do dnia upływu terminu z art. 91 ust. 1 zd. 2 usg do przekonania Wojewody, że § 3 Uchwały nie jest nieważny i nie narusza prawa. Jedynie na marginesie należy podnieść, że podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego wobec uchwały rady gminy w zakresie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego winna być norma prawna, wywiedziona z art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 91 ust. 1 usg (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.9.2007 r.- II OSK 759/07). Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 148 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego orzeczono na podstawie art. 152 ppsa a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ppsa. /-/ B. Popowska /-/ I. Kucznerowicz /-/M. Dybowski