I OSK 1235/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Oddział Regionalny w O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 584/09 o odrzuceniu skargi P. Oddział Regionalny w O. na wystąpienie Okręgowego Inspektora Pracy w Olsztynie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia działań postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę P. Oddział Regionalny w O. na wystąpienie Okręgowego Inspektora Pracy w Olsztynie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia działań. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż wystąpienie inspektora pracy nie mieści się w katalogu aktów i czynności podlegających na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") kontroli sądowoadministracyjnej. Wezwanie jest środkiem prawnym, za pomocą którego właściwy Inspektor Pracy kieruje do podmiotu kontrolowanego wezwanie o usunięcie stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń przepisów prawa pracy oraz w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych. Zatem wystąpienie jako niemające charakteru władczego, a ograniczające się wyłącznie do stwierdzenia faktu naruszenia przepisów prawa pracy i wezwania do jego usunięcia w wyznaczonym terminie, nie jest decyzją administracyjną. Nie jest ono również innym niż decyzja aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wystąpienie nie rodzi żadnego obowiązku po stronie adresata, ani żadnego uprawnienia dla pracownika. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm., zwanej dalej "ustawą o PIP") podmiot, do którego skierowano wystąpienie, jest jedynie obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu, nie dłuższym niż 30 dni, zawiadomić Inspektora Pracy o terminie i sposobie realizacji wniosków pokontrolnych. Nie musi się natomiast temu wystąpieniu podporządkować, a niepodporządkowanie nie stwarza podstawy do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny na potwierdzenie zaprezentowanego stanowiska przywołał dwa orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 405/08 oraz z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 198/07. Sąd Na powyższe postanowienie P. Oddział Regionalny w O. wniosło skargę kasacyjną. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 11 pkt 8 ustawy o PIP przez jego błędną wykładnię i w efekcie przyjęcie, że żadne wystąpienia pokontrolne inspektora PIP nie podlegają kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 4, art. 58 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 8 kpa i art. 184 Konstytucji RP poprzez nierozważnie okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, a jedynie automatyczne odrzucenie skargi w oparciu o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w innej sprawie. W skardze kasacyjnej podniesiono, iż wystąpienie pokontrolne inspektora pracy wydane w przedmiotowej sprawie mieści się w kategorii spraw podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, wymienionych w art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż dotyczy aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, charakteryzującego się tym, iż podjęte zostało w indywidualnej sprawie, skierowane jest do oznaczonego podmiotu i dotyczy obowiązku tego podmiotu, określonego w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest słuszne, a zatem orzeczenie to nie narusza prawa, a skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Należy stwierdzić, iż pomimo początkowych rozbieżności w orzecznictwie co do charakteru prawnego wystąpienia wydawanego przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, w chwili obecnej jednolicie przyjmuje się, iż wystąpienie Inspektora Pracy nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym niż decyzja aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem nie podlega kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Taki pogląd został wyrażony w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. w postanowieniu z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 710/06, postanowieniu z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 788/07, postanowieniu z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 860/07, postanowieniu z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. I OSK 198/07, postanowieniu z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 626/09, w wyroku z dnia 15 października 2008 r., sygn. I OSK 1478/07 oraz wyroku z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 405/08. Uzasadniając powyższe stanowisko podnieść należy, iż art. 11 pkt. 8 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt. 2 ustawy o PIP stanowi, iż w razie stwierdzenia innych naruszeń przepisów prawa pracy niż wymienione w punktach 1-7, organy Inspekcji Pracy uprawnione są do skierowania wystąpienia o usunięcie stwierdzonych naruszeń, a także w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych. Obowiązek zawarty w wystąpieniu nie rodzi po stronie adresata negatywnych konsekwencji w przypadku jego niewykonania, stąd nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Wystąpienie jest środkiem prawnym, za pomocą którego właściwy Inspektor Pracy kieruje do podmiotu kontrolowanego wezwanie o usunięcie stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń przepisów prawa pracy oraz w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych. Naruszenie przepisów prawa pracy, o których mowa w art. 11 pkt. 8 ustawy o PIP, należy rozumieć szeroko, gdyż naruszenia te obejmować mogą cały wachlarz zagadnień związanych ze stosowaniem prawa pracy, w tym bezpieczeństwa i higieny pracy, legalności zatrudnienia, uprawnień pracowniczych itp. z jednym istotnym zastrzeżeniem. Naruszenia te nie mogą obejmować spraw uregulowanych w art. 11 pkt 1-4 oraz pkt 6 i 7 ustawy o PIP, gdyż stwierdzenie naruszeń w tym zakresie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś wystąpienia. Zatem wystąpienie właściwego organu Państwowej Inspekcji Pracy jako niemające charakteru aktu władczego, a ograniczające się wyłącznie do stwierdzenia faktu naruszenia przepisów prawa pracy i wezwania do jego usunięcia w wyznaczonym terminie, nie jest decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 405/08). Tak więc należy przyjąć, że wystąpienie Inspektora Pracy nie nałożyło na Pracodawcę żadnego obowiązku, a zatem nie mogło być traktowane jako decyzja administracyjna. Wystąpienie to miało jedynie charakter zalecenia czy też postulatu pod adresem owego pracodawcy. Nie miało zaś charakteru aktu władczego. Rozważając czy wystąpienie Inspektora Pracy miało charakter aktu lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy zauważyć, iż przepis ten wymaga, aby ów akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi, zatem istnieć ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wystąpieniem Inspektora Pracy, a możliwością realizacji uprawnień bądź obowiązków będących przedmiotem tego wystąpienia. W rozpoznawanej sprawie, takiego związku nie można było stwierdzić. Wystąpienie to nie tylko, bowiem nie rodziło żadnego obowiązku po stronie adresata - skarżącego w rozpoznawanej sprawie, ale też nie stwarzało po stronie pracownika, żadnego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt 1478/07). Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 2 ustawy o PIP podmiot kontrolowany lub organ sprawujący nad nim nadzór, do którego skierowano wystąpienie, jest obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu, nie dłuższym niż 30 dni, zawiadomić odpowiedni organ Państwowej Inspekcji Pracy o terminie i sposobie realizacji wniosków pokontrolnych. Podmiot do którego skierowano wystąpienie z określonymi wnioskami powinien wprawdzie się temu wystąpieniu podporządkować, ale niepodporządkowanie nie stwarza podstawy do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Egzekucji administracyjnej podlegają bowiem obowiązki wymienione w art. 2 § 1 tej ustawy w sytuacji, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo (w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego) bezpośrednio z przepisu prawa, chyba, że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej ( art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ). Skoro zatem wystąpienie stanowi niewładczą formę działania to nie może ono także być zakwalifikowane do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikającego z przepisów prawa, które podlegając kontroli sądowej są władczymi formami działania (por. postanowienie NSA z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 710/06). W konsekwencji należy przyjąć, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że wystąpieniu Okręgowego Inspektora Pracy w Olsztynie z dnia [...] marca 2009 r. nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym niż decyzja aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem nie podlega kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnymnr i prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.