II OSK 1808/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 925/08 w sprawie ze skargi J. Ś. na rozporządzenie Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. nr 55/06 w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego oddala skargę kasacyjną. II OSK 1808 /09 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 25 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 925/09 oddalił skargę J. Ś. na rozporządzenie Wojewody Pomorskiego z 15 maja 2006 r., nr 55/06 w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że przepis art. 44 ust. 1 obowiązującej w chwili wnoszenia skargi ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80 poz. 827 ze zm.) przyznawał prawo do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego organów administracji rządowej temu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem. Powszechnie przyjmuje się, że tak rozumiany interes prawny musi mieć oparcie w przepisach prawa, przy czym mogą to być przepisy należące do każdej dziedziny prawa nie tylko prawa administracyjnego. Źródłem interesu prawnego może być prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe (tak NSA w uchwale z 26 listopada 2001 r. OPK 19/01 i w wyroku z 24 listopada 2004 r. OSK 919/04, OSP 2005, z. 11 poz. 128 z glosą W. Chróścielewskiego, tamże s. 579 i nast.). Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. O istnieniu legitymacji decyduje interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym. Powyższe oznacza, że podmiot ma w sprawie "interes prawny" tylko wtedy, gdy interes ten ma oparcie w przepisach prawa, przy czym nie chodzi tutaj tylko o przepis prawa materialnego, lecz o każdy przepis prawa. Skarżący w treści skargi podniósł, że ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego rozporządzenia, albowiem wprowadzony nim zakaz, zawarty § 3 ust. 1 pkt 8, ogranicza możliwość zabudowy nieruchomości stanowiących jego własność. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych w O., działki nr A, B i C, które są zlokalizowane są w granicach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, przy czym część działek leży na terenie wynikającego z przepisów kwestionowanego rozporządzenia 200 m pasa ochronnego. Interes ten znajduje swoje oparcie w przepisach prawa cywilnego wynikających z prawa własności. Art. 140 k.c. stanowiący, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą, przesądza o interesie prawnym skarżącego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Jednak jak wynika z cyt. art. 44 ust 1 ustawy o administracji rządowej ... do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego nie wystarczy posiadanie interesu prawnego. Należy dodatkowo wykazać naruszenie tego interesu poprzez uchwalenie kwestionowanego aktu. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w powołanym artykule musi występować już na etapie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego i nie może to być naruszenie przyszłe i niepewne, domniemywane przez skarżącego. W celu przeprowadzenia właściwej oceny Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 20 września 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z urzędu przeprowadził dowód z dostarczonych przez strony dokumentów, na podstawie których został ustalony stan faktyczny sprawy w szczególności w zakresie położenia działek skarżącego w stosunku do krawędzi klifu, a także przeznaczenia tych działek w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ze złożonych w sprawie map geodezyjnych jednoznacznie wynika, że działka nr C przylega do klifu i w całości znajduje się w 100 m pasie technicznym ustanowionym Rozporządzeniem Rady Ministrów z 29 kwietnia 2003 r. w sprawie minimalnej i maksymalnej szerokości pasa technicznego i ochronnego oraz sposobu wyznaczania ich granic (Dz. U. Nr 89, poz. 820). Przylegająca do niej działka nr A nie graniczy bezpośrednio z klifem, częściowo położona jest w pasie technicznym, częściowo w 200 m strefie ochronnej, a w dużej części poza tymi strefami, natomiast działka nr B nie znajduje się w pasie technicznym, a jedynie nieznaczna jej część leży w 200 m strefie ochronnej. Powyższe ustalenie potwierdzone jest także treścią § 1 ust. 1 pkt 1 Zarządzenia nr 4 Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z 10 lutego 2005 r. w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie Miasta i Gminy Puck, które w Obrębie Osłonino do pasa technicznego zalicza działkę C w całości i A w części. Zaskarżone rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, celem dostosowania zakazów obowiązujących w Nadmorskim Parku Krajobrazowym do wymagań zawartych w treści tej ustawy. Poprzedzone było rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego nr 5/94 z 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. U. Woj. Gdańskiego z 1994 r. nr 27, poz. 294), zmienionym rozporządzeniem nr 11 z 3 września 1998 r. (Dz. U. Woj. Gdańskiego z 1998 r. nr 59, poz. 294). Powyższe rozporządzenie w odniesieniu do Nadmorskiego Parku Krajobrazowego utraciło moc z dniem wejścia w życie kwestionowanego przez skarżącego rozporządzenia na podstawie art. 153 ustawy o ochronie przyrody. Rozporządzenie nr 5/94 w treści nadanej mu 8 listopada 1994 r., jak i po zmianie dokonanej 3 września 1998 r. wprowadzało na terenie parków krajobrazowych stanowczy zakaz lokalizowania nowych budynków i budowli w odległości 200 m od klifu morskiego. Tym samym nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, że to właśnie kwestionowane rozporządzenie Nr 55/06 w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego wprowadzając w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych naruszyło jego prawo własności poprzez zakaz zabudowy części działek położonych w odległości 200 m od klifu. Z porównania treści obu rozporządzeń wynika, że kwestionowane ograniczenie obowiązywało już od 8 listopada 1994 r.. Z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie wynika, że skarżący stał się właścicielem przedmiotowych działek w 1999 lub 2000 r., zatem już w dacie nabycia działek przez skarżącego były one objęte częściowym zakazem zabudowy. Ponadto z treści uchwały X/04/03 Rady Gminy Puck z 28 sierpnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek nr 4/10 i 4/24 we wsi Osłonino (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 139 poz. 2466) jednoznacznie wynika, że część działki nr C i część działki nr A, położone w odległości 200 m od klifu otrzymały przeznaczenie UT - turystyczno-wypoczynkowe, część działki nr C to Ls - grunty leśne. Zatem nie jest zgodne z prawdą oświadczenie pełnomocnika skarżącego, złożone na rozprawie 19 marca 2009 r., że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego rozporządzenia planem zagospodarowania przestrzennego skarżący miał możliwość przeznaczenia całej powierzchni swoich działek na cele budowlane. Także i w tym przypadku należy stwierdzić, że zakaz zabudowy wprowadzony miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w 2003 r. został wprowadzony wcześniej niż weszło w życie kwestionowane rozporządzenie. Natomiast działka nr B, której przeznaczenie określone zostało miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Gminy Puck uchwałą nr X/76/2007 z 28 listopada 2007 r. jedynie w niewielkiej części znajduje się w zasięgu 200 m pasa ochronnego. Na części tej plan miejscowy przewiduje zieleń krajobrazową, ze względu na istnienie na tym obszarze strefy ochrony archeologicznej cmentarzyska płaskiego w Osłoninie. Przyjmując, że część ta została wyłączona od zabudowy po dacie wydania kwestionowanego rozporządzenia należy jednak stwierdzić, że zakaz zabudowy tego fragmentu działki B nie ma związku z kwestionowanym rozporządzeniem, ponieważ wynika z przepisów o ochronie dóbr kultury, i wprowadzony został ze względu na ścisłą ochronę cmentarzyska płaskiego grobów skrzynkowych z wczesnej epoki brązu. Wskazanie na naruszone, zdaniem skarżącego, przepisy prawa w sytuacji, gdy naruszenie to, nawet obiektywnie występujące, nie prowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącego nie dawało podstaw do wniesienia skargi. J. Ś. zaskarżył w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w drodze skargi kasacyjnej w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. przez ustalenie w sprzeczności z materiałem dowodowym, iż w dniu wejścia w życie zaskarżonego przepisu skarżący nie posiadał prawa zabudowy terenu objętego zakazem zabudowy, wprowadzonym zaskarżonym przepisem, a zatem nie posiadał interesu prawnego wymaganego przez art. 44 ust. l ustawy o administracji rządowej ... . II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 11 ustawy z 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 3 z 2001 r. poz. 21) przez błędną odmowę jego zastosowania i przyjęcie, że w dniu wejścia w życie zaskarżonego przepisu rozporządzenia Wojewody Pomorskiego obowiązywało rozporządzenie Wojewody Gdańskiego nr 5/94 z 8 listopada 1994 roku w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń oraz art. l pkt 37 tej ustawy poprzez błędną odmowę jego zastosowania i przyjęcie, że w dniu wejścia w życie zaskarżonego przepisu obowiązywał zakaz zabudowy w granicach 200 od granicy brzegu klifowego wynikający z w/w rozporządzenia nr 5/94. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną wniesiono 1) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji; 2) na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę pod uwagę faktu, iż cyt. rozporządzenie nr 5/94 w sposób wyraźny uchylone zostało art. 11 ustawy z 7 grudnia 2000 roku o zmianie ustawy o ochronie przyrody. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rozporządzenia wojewodów o utworzeniu parków krajobrazowych i obowiązujących w nich ograniczeniach są przepisami wykonawczymi do ustawy o ochronie przyrody. Analogiczne stanowisko zawiera także orzecznictwo - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 września 2002 r. II SA/Wr 3142/01 OwSS 2003/3/75 LEX 78654, wyrok NSA z 15 lutego 2006 r., II OSK 1034/05 LEX nr 194890. W tym stanie rzeczy rozporządzenie Wojewody Gdańskiego nr 5/94 utraciło moc z upływem 6 miesięcy od dnia wejścia w życie cytowanej ustawy, tj. z dniem 3 sierpnia 2000 roku, zatem przed wydaniem zaskarżonego rozporządzenia nie istniały podstawy prawne dla zakazu zabudowy w strefie 200 m od granicy brzegu klifowego na terenie NPK. Treść rozporządzenia Wojewody Pomorskiego z 2006 r. wskazuje, że poglądy te podzielił także autor tego przepisu, skoro w jego treści nie zawarł przepisu derogacyjnego, uznając, że poprzednie przepisy wcześniej zostały uchylone wskazaną wyżej ustawą zmieniającą ustawę o ochronie przyrody. Tym samym plan zagospodarowania przestrzennego także nie wprowadzał zakazu zabudowy w tym zakresie, skoro postanowienia planu nie wprowadzały tego zakazu bezpośrednio, a odwoływały się do postanowień rozporządzenia nr 5/94 (§ 7 ust. 2 lit. b uchwały Rady Gminy Puck nr X/84/03). Skoro ograniczenia zawarte w planie wynikały "z tytułu przepisów rozporządzenia Wojewody Gdańskiego nr 5/94", a rozporządzenie to utraciło moc, tym samym zakazy ustalone rozporządzeniem nie obowiązywały z tytułu samego planu. Nadto gdyby nawet contra legem założyć, że rozporządzenie to nie jest aktem wykonawczym do ustawy i obowiązywało do dnia wejścia w życie rozporządzenia nr 55/06, to przepis o zakazie budowy w pasie 200 m od granicy brzegu klifowego utracił moc z dniem 2.02.2001 r. Zakaz ten wprowadzony został na podstawie art. 37 ust. l pkt 23 ustawy o ochronie przyrody z 1991 roku. Przepis ten jednak został skreślony z dniem 2.02.2001 r. art. l pkt 37 cytowanej ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody z 2000 r., zatem zakaz zabudowy w granicach stref ochrony brzegów klifowych utracił moc w związku z brakiem podstawy ustawowej. Także art. 11 tej ustawy zmieniającej stanowi, iż akty wykonawcze pozostają w mocy, "o ile nie są sprzeczne z ustawą". Wprowadzony tą ustawą nowy art. 26a nie przewidywał zakazu zabudowy w granicach stref ochrony brzegów klifowych, a jedynie zgodnie z ust. l pkt 1 zakazywał "lokalizowania nowych obiektów i instalowania nowych urządzeń, inwestycji szkodliwych dla środowiska oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska lub trwale naruszyć walory krajobrazowe, lokalizacji budownictwa letniskowego poza miejscami wyznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". W tej sytuacji, skoro nie obowiązywał zakaz ustalony rozporządzeniem nr 5/94 i tym samym nie obowiązywał zakaz ustalony w mpzp, skarżący miał prawo zabudowy działki nr 4/24 do granicy pasa technicznego brzegu morskiego. Sąd I instancji, odmawiając zastosowania art. 11 i art. 1 pkt 37 cytowanej ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody, naruszył tym samym także prawo materialne. Zaskarżony § 3 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 55/06 niewątpliwie narusza wskazane w skardze do WSA przepisy - Sąd I instancji, przyjmując brak interesu prawnego skarżącego, naruszeń tych jednak nie ocenił. Wydanie zakazu ograniczającego prawo własności winno zostać poprzedzone wyjątkowo pogłębioną analizą konieczności wprowadzenia ograniczeń. Tymczasem ograniczenie to wprowadzone zostało niejako mechaniczne, mimo, że zakazy określone w art. 17 ustawy są fakultatywne dla organu ustanawiającego park krajobrazowy (cyt. "mogą być wprowadzone"). Wprowadzenie tego rodzaju zakazu powinno być poprzedzone, co najmniej przeprowadzeniem odpowiednich badań geologicznych. Skarżący zlecił przeprowadzenie takich badań i w ich wyniku stwierdzono, że ograniczenie wprowadzone zaskarżonym przepisem jest zbyt daleko idące, gdyż ze względu na geologiczną strukturę gruntu oraz charakter zagrożeń erozyjnych klifowego brzegu morskiego w rejonie nieruchomości skarżącego wystarczające jest ograniczenie lokalizacji zabudowy do szerokości pasa technicznego brzegu morskiego, tj. 100 m od krawędzi brzegu klifowego. Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody zakazy i ograniczenia wprowadzane w parkach krajobrazowych winny być uzasadnione potrzebami ochrony - a contrario jeśli potrzeby takie nie występują, albo zaspokojenie ich może zostać zrealizowane ograniczeniami o mniejszym stopniu nasilenia lub zasięgu, wprowadzenie zakazu przekraczającego taką uzasadnioną potrzebę niewątpliwie narusza prawo. W odpowiedzi na skargę kasacyjną zarówno Prokurator Apelacyjny w Gdańsku, jak i Wojewoda Pomorski wnieśli o jej oddalenie, a o Wojewoda ponadto o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według obowiązujących stawek. Oba organy podniosły w szczególności, że podzielają w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie są trafne. Strona skarżąca nie zwróciła uwagi na treść art. 7 ustawy z 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody. W myśl tego przepisu prawnego parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody w rozumieniu w/w ustawy. Jest to przepis szczególny, a zatem w stosunku do wymienionych form ochrony przyrody nie ma zastosowania klauzula intertemporalna zawarta w przywoływanym przez stronę skarżącą art. 11 cyt. ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody. Stanowisko to jest zgodne z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych - por. np. wyroki NSA z 13 lipca 2009 r., II OSK 471/09; z 16 października 2009 r., II OSK 1665/08; z 21 października 2009 r., II OSK 1667/08; czy z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 1885/07. W tym ostatnim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "przepis art. 7 ustawy zmieniającej jest przepisem szczególnym i w stosunku do form ochrony przyrody, o których mowa w tej normie prawnej, w tym zaś w odniesieniu do parku krajobrazowego, nie ma zastosowania klauzula intertemporalna zawarta w art. 11 ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2000 r.". W związku z powyższym nie można przyjąć, że na mocy tego ostatniego przepisu zostało uchylone po 6 miesiącach od wejścia w życie tej ustawy rozporządzenie Nr 5/94 Wojewody Gdańskiego z 8 listopada 1994 r. Nadmorski Park Krajobrazowy po wejściu w życie w/w ustawy na podstawie jej art. 7 istniał dalej i nadal pozostawały w mocy przepisy wprowadzające jego ochronę przed zabudową. Słusznie zatem Sąd I instancji stwierdził, że niezasadne jest twierdzenie skarżącego, że to dopiero rozporządzenie Wojewody Pomorskiego Nr 55/06 z 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego wprowadzając w § 3 ust. 1 pkt 8 zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego naruszyło jego prawo własności poprzez zakaz zabudowy części działek położonych w odległości 200 m od klifu. Jak bowiem wynika z przeprowadzonego postępowania dowodowego już w chwili nabycia przedmiotowych nieruchomości przez skarżącego, były one objęte częściowym zakazem zabudowy, wynikającym z rozporządzenia Wojewody Gdańskiego nr 5/94 z 8 listopada 1994 r. Trafnie więc skonstatował Sąd I instancji, że kwestionowany przez skarżącego zakaz, zawarty § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego z 15 maja 2006 r., nr 55/06 w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego nie prowadził do naruszenia jego interesu prawnego, co nie dawało mu podstaw do wniesienia skargi w świetle art. 44 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.