II GSK 102/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński (spr.) Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 września 2009 r. sygn. akt III SA/Gl 396/09 w sprawie ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie taryfy opłat za usługi przewozowe 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. umorzyć postępowanie w sprawie. II GSK 102/10 UZASADNIENIE I 1. Rada Miasta C., działając na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), podjęła uchwałę z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w sprawie taryfy opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C. oraz kategorie osób uprawnionych do ulg za przejazdy lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C. (Dz.Urz.Woj.Śl. Nr [...], poz. [...]). Uchwałą z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Rada Miasta C., powołując się na wyżej wymienione przepisy ustawowe, dokonała zmiany uchwały z dnia [...] czerwca 2008 r. Zgodnie z § 1 tej uchwały zmianie podlegał § 1 w pkt 3 uchwały nowelizowanej, przez nadanie mu nowego brzmienia definicji "e-Karty" i dodanie pkt 13, definiującego pojęcie "kursu łącznego", a także tytuł pkt I i II Załącznika nr 1 do uchwały nowelizowanej, przez dodanie słów "na terenie miasta C.". Uchwała z dnia [...] grudnia 2008 r. została przedłożona Wojewodzie Ś. w dniu [...] stycznia 2009 r. W dniu [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda Ś., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę o stwierdzenie nieważności tej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawy prawnej do wydania uchwały – podobnie jak w przypadku uchwały nowelizowanej (z dnia [...] czerwca 2008 r.) – nie może stanowić art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Wojewoda stwierdził, że określenie w uchwale zasad korzystania z biletów jest sprzeczne z prawem, ponieważ nie znajduje uzasadnienia ani w powołanej delegacji ustawowej, ani w art. 15 ust. 5 oraz art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.). 2. Wyrokiem z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 396/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy jest zobowiązana do określenia wysokości cen i opłat albo sposobu ich ustalenia za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, którymi są usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym. WSA wskazał też, iż poza tym rada gminy ma możliwość ustalania cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego, na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Wówczas tak ustalone ceny mają charakter cen urzędowych, obowiązujących wszystkie podmioty świadczące usługi w zakresie transportu zbiorowego na terenie gminy. WSA w Gliwicach uznał, że uchwała nowelizowana (z dnia [...] czerwca 2008 r.) z jednej strony realizuje obowiązek wynikający z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, a z drugiej strony – przez powołanie w podstawie prawnej art. 8 ust. 1 ustawy o cenach – wskazuje na skorzystanie przez Radę Miasta C. z uprawnienia do ustalenia w tym zakresie cen urzędowych, obowiązujących wszystkie podmioty świadczące usługi transportu zbiorowego na określonym terenie. W przekonaniu WSA w Gliwicach, zmiana postanowień uchwały pierwotnej, dokonana zaskarżoną uchwałą z dnia [...] grudnia 2008 r., ma oparcie w powyższych przepisach. Co prawda w uchwale tej powołano się wyłącznie na art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, nie wskazując na art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, jednak zdaniem WSA w Gliwicach takie naruszenie prawa – tj. niepowołanie podstawy prawnej w sytuacji, gdy podstawa taka istnieje – nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa i nie ma wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji, WSA w Gliwicach uznał, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. II 1. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 396/09, wniósł Wojewoda Ś. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta C., dokonując zmiany w uchwale nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie taryfy opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym powierzone do realizacji przez Gminę C. oraz kategorie osób uprawnionych do ulg za przejazdy lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C., działała w ramach umocowania wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na wydaniu wyroku w sprawie, mimo że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zawisła sprawa dotycząca legalności uchwały nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] czerwca 2008 r., a od wyniku tego postępowania zależeć mogło rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wojewoda Ś. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. 2. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarga Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] grudnia 2008 r. była konsekwencją wcześniejszego zakwestionowania przez organ nadzoru uchwały nowelizowanej, tj. uchwały nr [...]. Skarga w tej sprawie została wniesiona [...] października 2008 r. Wojewoda wskazał, że wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Gl 1249/08, WSA w Gliwicach oddalił tę skargę, zaś w związku z wniesioną od tego wyroku (w dniu [...] marca 2009 r.) skargą kasacyjną sprawa oczekuje na rozpoznanie przed NSA. Wojewoda Ś. wskazał, że jego zdaniem uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Rada Miasta C. wprowadziła zmiany do kilku przepisów uchwały z dnia [...] czerwca 2008 r., dotyczące kwestii, które nie powinny znaleźć się w akcie wydanym na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Skoro bowiem ustawodawca w tym przepisie upoważnił radę gminy wyłącznie do ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego, brak jest podstaw, by w uchwale określającej te ceny wprowadzać definicję "e-Karty", czy "kursu łączonego". Z tych samych przyczyn Wojewoda Ś. wskazuje, że – jako wykraczające poza delegację ustawową – zakwestionowane zostały zmiany dokonane w Załączniku nr 1 do uchwały nowelizowanej. Wojewoda Ś. nie podzielił poglądu WSA w Gliwicach, zgodnie z którym dopuszczalne jest zrealizowanie w jednej uchwale upoważnienia z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach oraz z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że wynika to z różnego charakteru prawnego uchwał. Pierwsza jest bowiem aktem prawa miejscowego, o charakterze powszechnie obowiązującym, a druga aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do podmiotów "podporządkowanych" gminie. Zdaniem Wojewody, nie jest dopuszczalne regulowanie w jednej uchwale materii stanowiącej prawo miejscowe i regulacji nienależących do tej kategorii. Wojewoda wskazał również, że obie uchwały mają różny krąg adresatów, a także różny zakres przedmiotowy. Pierwsza z uchwał może wiązać wszystkie podmioty świadczące usługi w zakresie transportu zbiorowego na terenie gminy i powinna regulować wyłącznie ceny maksymalne (w rozumieniu art. 9 ustawy o cenach). Z kolei druga z uchwał dotyczy wyłącznie jednostek organizacyjnych podporządkowanych gminie i może ustalać cennik, tj. konkretne stawki cen i opłat. W ocenie Wojewody, przepisy zmieniane zaskarżoną uchwałą mogłyby zostać zawarte wyłącznie w uchwale podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Ponadto, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie istniały podstawy do zawieszenia postępowania toczącego się przed WSA w Gliwicach, w trybie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Organ wskazał, że wyrok WSA w Gliwicach w sprawie skargi na uchwałę pierwotną (z dnia 17 grudnia 2008 r.) został zaskarżony skargą kasacyjną (z dnia [...] marca 2009 r.). W ocenie Wojewody w przypadku, gdyby NSA podzielił stanowisko tego organu mógłby zapaść prawomocny wyrok stwierdzający nieważność uchwały nr [...], której przepisy zmienia uchwała będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Oznaczałoby to, że w obrocie prawnym pozostałaby wyłącznie uchwała zmieniająca, która nie może w obrocie tym funkcjonować samodzielnie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z powyższego przepisu wynika, że regułą w sądowoadministracyjnym postępowaniu odwoławczym jest zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Niemniej jednak, przed przejściem do merytorycznej analizy zarzutów skargi kasacyjnej, NSA ma w każdym przypadku obowiązek zbadania, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 189 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie". Powinność oceny sprawy pod kątem konieczności wydania postanowienia, o którym mowa w art. 189 p.p.s.a., istnieje niezależnie od tego, czy na potrzebę dokonania takiej oceny wskazuje autor skargi kasacyjnej. NSA nie jest więc w tym zakresie związany zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej (zob. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 527). Cytowany przepis należy bowiem traktować jako odstępstwo od wyrażonej w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasady związania NSA granicami skargi kasacyjnej (por. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie jest ponadto zdania, że postanowienie o uchyleniu zaskarżonego orzeczenia i umorzeniu postępowania powinno być wydane nie tylko wtedy, gdy przyczyna umorzenia istniała w czasie, w którym wydano orzeczenie sądu I instancji, lecz również w sytuacji, gdy przyczyna taka pojawiła się w okresie późniejszym, po wydaniu orzeczenia pierwszoinstancyjnego (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 397). Za taką wykładnią przemawiają w szczególności względy racjonalności i ekonomii procesowej. 2. Zgodnie z art. 161 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę; 2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania; 3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe". W analizowanej sprawie zachodzi konieczność rozważenia, czy nie zachodzi przesłanka określona w pkt 3 wymienionego przepisu, tj. bezprzedmiotowość postępowania "z innych przyczyn" niż wymienione w pkt 1–2 tego przepisu. W przypadku bowiem postępowania wszczętego skargą na akt prawa miejscowego bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego może mieć miejsce między innymi w sytuacji, gdy po wniesieniu takiej skargi zakwestionowany akt przestanie obowiązywać (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt II OSK 502/09; por. też B. Dauter, uwaga 12 do art. 161 [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 437). 3. Skarga kasacyjna analizowana w niniejszej sprawie dotyczy wyroku WSA w Gliwicach, którego przedmiotem była skarga na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]. Zaskarżoną uchwałą wprowadzono zmiany do uchwały Rady Miasta C. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]. W czasie, w którym doszło do wydania zaskarżonego wyroku WSA w Gliwicach (4 września 2009 r.), toczyło się równolegle inne postępowanie sądowoadministracyjne, którego przedmiotem była legalność wymienionej uchwały z dnia [...] czerwca 2008 r., tj. uchwały nowelizowanej uchwałą, której dotyczy niniejsza sprawa. Na tę okoliczność wskazuje Wojewoda Ś. (motywując zarzut naruszenia przez WSA art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), jednak w momencie sporządzania skargi kasacyjnej (datowanej na dzień [...] listopada 2009 r.) skarżącemu nie był znany ostateczny wynik tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny ustalił przebieg postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego ww. uchwały nowelizowanej, albowiem wynik tego postępowania ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Gl 1249/08, WSA w Gliwicach oddalił skargę Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]. Następnie, wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 518/09 – a więc po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku WSA w Gliwicach, jak też po wniesieniu przez Wojewodę Ś. skargi kasacyjnej na ten wyrok – Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody Ś. na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Gl 1249/08, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Gliwicach, wyrokiem z dnia 27 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 1701/10, stwierdził, że uchwała Rady Miasta C. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdził, że uchwała ta nie podlega wykonaniu. W dniu 17 stycznia 2011 r. stwierdzono prawomocność tego wyroku WSA w Gliwicach. Zgodnie z art. 94 ust. 2 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, z dniem wydania przez sąd administracyjny orzeczenia o niezgodności uchwały z prawem uchwała taka traci moc prawną. Oznacza to, że uchwała Rady Miasta C. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], na skutek prawomocnego stwierdzenia jej niezgodności z prawem przez sąd administracyjny, utraciła moc obowiązującą. 4. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, utrata mocy obowiązującej uchwały z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], jest okolicznością przesądzającą o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, które dotyczy uchwały nowelizującej z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]. Byt prawny aktu prawnego, którego przedmiotem jest wprowadzenie zmian do innego aktu prawnego, zależy bowiem od istnienia w systemie prawnym aktu nowelizowanego. Jedyną funkcją aktu nowelizującego jest bowiem modyfikacja treści normatywnej aktu nowelizowanego. Ten skutek prawny aktu nowelizującego realizuje się zaś w chwili wejścia w życie takiego aktu (por. – w odniesieniu do ustaw nowelizujących – S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 190). Jeżeli więc akt nowelizowany utraci moc obowiązującą, pozbawione mocy obowiązującej stają się również normy prawne wprowadzone do takiego aktu w przeszłości przez akt nowelizujący. Akt nowelizujący staje się wówczas pozbawiony znaczenia prawnego. Oznacza to w szczególności, że zbędne i bezprzedmiotowe jest dokonywanie kontroli legalności takiego aktu. Nawet bowiem stwierdzenie jego wadliwości nie spowodowałoby skutku w postaci eliminacji zmian, jakie akt ten wprowadził do systemu prawa. Zmiany te zostały już bowiem wyeliminowane w następstwie wcześniejszej utraty mocy obowiązującej aktu nowelizowanego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skoro bowiem uchwała z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] utraciła moc obowiązującą, uchwała nowelizująca tę uchwałę (z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]) nie posiada obecnie znaczenia prawnego, a zatem nie podlega kontroli legalności. Ziściła się więc przesłanka umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. 5. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 189 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – postanowił jak w sentencji.