II SA/Bd 585/09

9 września 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2009r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Miejskiej w Barcinie z dnia {...] r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały dotyczącej ustalenia odpłatności za korzystanie z przedszkoli prowadzonych przez gminę. 1 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 585/09 Uzasadnienie Rada Miejska w B. uchwałą z dnia 9 lipca 2001 r. w sprawie zmiany do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...]., dotyczącej ustaleń odpłatności za korzystanie z przedszkoli prowadzonych prze gminę B., na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74, ze zm.) i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 z późn. zm.), uchwaliła, że § 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] otrzymuje brzmienie: miesięczną odpłatność stanowiącą częściowy udział w kosztach określonych w § 1 ust. 1 pkt. b ustala się w wysokości: a) 35,00 zł w oddziałach 9 godzinnych, b) 17,50 zł w oddziałach 6 godzinnych. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miasta i Gminy w B. i postanowiono, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 września 2001 r. W uzasadnieniu uchwały zapisano, że Zarząd Miasta i Gminy podjął decyzję, że od roku szkolnego 2001/2002 zostanie przeprowadzony nabór dzieci do przedszkoli do oddziałów 5, 6 i 9 godzinnych, że rodzice dzieci uczęszczających do oddziału 5 godzinnego nie ponoszą żadnej odpłatności z uwagi na realizację podstaw programowych, za które bezpośrednio odpowiedzialna jest gmina, i że rodzice dzieci z oddziałów 9 godzinnych ponoszą odpłatność w wysokości 35,00 zł począwszy od dnia 1 września 2000 r. i że w związku z utworzeniem od 1 września 2001 r. dodatkowego oddziału 6 godzinnego w przedszkolach należy ustalić odpłatność ponoszoną przez rodziców właśnie tych dzieci, bowiem zasadne jest by rodzice dzieci korzystających z tej formy ponosili również stosowną odpłatność. Skargę na tą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w S. Zarzucił jej naruszenie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 1996 r., Nr 67, poz. 239 z późn. zm.) poprzez rozróżnienie odpłatności za korzystanie z przedszkola w zależności od długości pobytu dziecka w przedszkolu, w kwotach po 35 zł i 17,50 zł, bez sprecyzowania, jakie konkretne świadczenia wykraczające poza podstawę programowego wychowania przedszkolnego określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2002 r., Nr 51, poz. 458 z późn. zm.), uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności; oraz naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.), poprzez zaniechanie ogłoszenia uchwały z 9 lipca 2001 r., która jest aktem prawa miejscowego, w Dzienniku Urzędowym Województwa K. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] Rada Miejska w B., podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia odpłatności za korzystanie z przedszkoli prowadzonych przez gminę. W § 3 pkt 1 uchwały ustalono, że odpłatność od 1 dziecka uczęszczającego do przedszkola w gminie B. od 1 stycznia 2000 r. miała wynosić 35 zł miesięcznie. Kolejną Uchwałą, z dnia [...] nr [...], będącą przedmiotem zaskarżenia, rozróżniono odpłatność w przedszkolach w zależności od długości pobytu dziecka, i tak w oddziałach 9 godzinnych miała wynosić 35 zł i oddziałach 6 godzinnych 17,50 zł. Uchwały wymienione wyżej, nie zostały ogłoszone w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, a jedynie, wskazano od kiedy zacząć miały owiązywać. Tymczasem w przypadku drugiej z uchwał, obowiązywała już ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych uchwał. Zdaniem skarżącego podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Miasta B., dopuściła się istotnych naruszeń przepisów art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, polegających na wprowadzeniu opłaty w kwocie 35 zł miesięcznie i jej późniejszego rozbicia, za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach gminnych, bez sprecyzowania jakie konkretnie świadczenia, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania szkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół, uzasadniają wprowadzenie takich odpłatności. Wskazał, że sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały niedopuszczalność praktycznej realizacji przez Rady Gmin kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wyłącznie w postaci ustalenia opłat o charakterze stałym i przywołał wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2006 r., IV SA /Wr 94/06 i z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07. Podał że Sądy niejednokrotnie dawały wyraz zapatrywaniu o konieczności konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola mają prawo pobierać opłaty w celu realizacji zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat i przywołał wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07. Jako przykład świadczeń wykraczających poza podstawę programową podał dodatkowe zajęcia z języka obcego, zajęcia ruchowe na basenie, podstawy informatyki czy też zapewnienie dzieciom wyżywienia w przedszkolu i wskazał, że wynika to z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r., wyznaczającego ramy podstawy programowej i wychowania przedszkolnego. Realizowanie przez przedszkola publiczne takich świadczeń stwarza w ocenie skarżącego, po stronie organów gminy, możliwość wprowadzenia ich odpłatności, ale tylko w stosunku do tych z rodziców, którzy wyrazili chęć uczestniczenia przez ich dzieci w takich dodatkowych zajęciach. Podkreślił, że Rada Miejska, wprowadzając odpłatność świadczeń, zobowiązana była wyraźnie określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, tzn. co proponowane jest w zamian za uiszczenie opłaty. Trudno bowiem żądać opłaty za coś bliżej nieokreślonego. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonych uchwał wynika jedynie, iż przyczyną ustalenia opłaty a następnie jej rozróżnienia, było podłoże ekonomiczne, to jest wzrost kosztów ponoszonych na jedno dziecko w przedszkolu. W świetle przytoczonych okoliczności nie budzi, zdaniem skarżącego wątpliwości, że podejmując zakwestionowane uchwały, Rada Miasta B., dopuściła się istotnego naruszenia przepisów art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, polegającego na braku wykazania konkretnych świadczeń, które wykraczając poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, uzasadniałyby wprowadzenie ich odpłatności, co w konsekwencji doprowadziło do ustanowienia opłaty stałej, uiszczanej przez rodziców dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, niezależnie od tego, czy świadczenia wykraczające poza podstawę programową, były przez przedszkola samorządowe faktycznie realizowane. Ponadto wskazał, że Rada Miasta B., dopuściła się również naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez zaniechanie ogłoszenia uchwały z dnia 9 lipca 2001 r., podczas, gdy jako akt prawa miejscowego podlegała ona ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Podkreślił, że dla zakwalifikowania danego aktu stanowionego przez jednostkę samorządu terytorialnego, jako aktu prawa miejscowego, kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy chociażby jedna z norm zawartych w takim akcie ma charakter abstrakcyjno - generalny, to znaczy, czy jest ona adresowana do mieszkańców gminy, czy też ma charakter wyłącznie wewnętrzny, to jest, obowiązuje w danym układzie administracji publicznej. Przytoczył poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli, jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze prawa miejscowego, do którego zastosowanie ma art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r., I OSK 971/05). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za takim charakterem uchwały, podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust 5 ustawy o systemie oświaty, przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które są adresowane do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie, przyjąć należy, że adresatem norm zawartych w zaskarżonych uchwałach, jest bliżej nieokreślona grupa rodziców, lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Ponadto wskazał, że z tego, że zaskarżone uchwały powinny być zaliczone do kategorii aktów prawa miejscowego, wynika skutek w postaci szczegółowego trybu promulgacji. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 Ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty prawa miejscowego, stanowione przez organy gmin są ogłaszane w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Przedstawionej regule promulgacji powinna zatem odpowiadać zaskarżona uchwała. Tymczasem, jak wynika z zapisu w cytowanej uchwale, nie skierowano jej do ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym co stanowi istotne naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy. W odpowiedzi na skargę Prokuratora Rejonowego w S. Rada Miejska w B. wniosła o jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wskazano, że skarga Prokuratora Rejonowego w S. jest uzasadniona w zakresie obu podniesionych w niej zarzutów. Zakwestionowana uchwała ma bowiem charakter prawa miejscowego, a zatem powinna zostać w odpowiedni sposób opublikowana - w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). Organ przyznał, że uchybiono obowiązkowi ich publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co już samo w sobie przesądza o zasadności skargi. Za zasadny uznano także zarzut naruszenia art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). I wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się na tle wykładni przepisu art. 14 ust. 5 w/w ustawy, iż opłata za świadczenia przekraczające minimum wynikające z podstawy programowej powinna być tak ustalona, aby z treści uchwały gminy ją wprowadzającej wynikało jednoznacznie, za jakiego rodzaju świadczenie jest ona żądana i co się na żądane świadczenie składa - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 maja 2007 r. IV SA/Wr 112/07, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Nr [...]; w wyroku z dnia 18 lipca 2007r. IV SA/Wr 213/07, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Nr [...] i w wyroku z dnia 5 lutego 2008 r. III SA/Wr 622/07, opublikowanym w [...] Nr [...], w uzasadnieniu którego Sąd wskazał, iż ustalenie tej opłaty na sztywnym poziomie, co ma miejsce także w przypadku zaskarżonych uchwał Rady Miejskiej w B., nie pozwala na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Taki zabieg zmusza w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo - wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne. Podano, że w przywołanym wyroku z dnia 18 lipca 2007 r. IV SA/Wr 213/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie zauważył, iż Rada Gminy zobowiązana jest wyraźnie określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, tzn. co proponowane jest w zamian za uiszczenie opłaty, trudno bowiem żądać opłaty za coś bliżej nieokreślonego. Stwierdzono, że zaskarżona uchwała nie spełnia w/w warunków, bowiem nie wskazuje dokładnie, jakich świadczeń, wykraczających poza podstawę programową dla nauczania przedszkolnego, dotyczy ustalona w nich opłata, wobec czego należy zgodzić się ze skarżącym, iż narusza ona prawo także z tej przyczyny. Jednocześnie organ poinformował, iż w przedmiotowej sprawie w jego ocenie brak jest podstaw do zastosowania art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), bowiem uchylenie zaskarżonej uchwały w trybie autokontroli wywiera wyłącznie skutki ex nunc, natomiast stwierdzenie nieważności tego aktu wywiera skutek ex tunc. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na trafność zarzutów w niej zawartych. Co do spełnienia warunków formalnych przez skarżącego, stwierdzić należy, że skarga mogła być rozpatrzona przez sąd pomimo nie zachowania przez Prokuratora terminów wynikających z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", ponieważ dotyczy ona uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Za takim charakterem tej uchwały przemawia głównie to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty) i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego w określonym w normie stanie hipotetycznym, a w stanie faktycznym niniejszej sprawy do bliżej nieokreślonej grupy rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Podkreślić przy tym należy, że akt prawa miejscowego nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkałych lub przebywających na określonym terytorium, wystarczy wskazanie adresatów co najmniej grupowo, o ile wyodrębnienie dokonywane jest w oparciu o określone kryterium. Stanowisko co do takiego charakteru prawnego uchwał ustalających opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminy przedszkoli publicznych jest już w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt l OSK 971/05, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 167/08, WSA we Wrocławiu z dnia 5 luty 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 622/07 - dostępne poprzez stronę internetową www.nsa.gov.pl - dział "Baza orzeczeń"). Stwierdzenie, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, powoduje i tę konsekwencję, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449), podlegała ona dla swojej ważności opublikowaniu w dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z przepisem art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 tej ustawy, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, jeżeli dany akt normatywny nie określa innego dłuższego terminu, zaś akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem zaskarżona uchwała w § 3 zawiera zapis o tym, że wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 września 2001 r. Nie skierowano jej do ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Stanowi to naruszenie przywołanych powyżej przepisów prawa, będące samoistną podstawą do stwierdzenia nieważności tej uchwały. Niezależnie jednak od powyżej opisanego naruszenia prawa, zasadne są pozostałe zarzuty skargi. W tym zakresie wskazać należy na treść przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala Rada Gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organ prowadzący te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt. 1. W przepisie art. 6 pkt. 1 określono, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Wskazana podstawa programowa, stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624; ze zm.) ma być realizowana w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Z treści powyższych przepisów wynika, że możliwość ustalenia opłat przez gminę dotyczy tylko nauczania i wychowania przedszkolnego przekraczającego realizowaną w czasie minimum 5 godzin dziennie podstawę programową. Tymczasem Rada Miejska w B. zaskarżoną uchwałą ustaliła, że przedstawiciele ustawowi dzieci ponoszą opłaty za częściowy udział w kosztach prowadzenia zajęć wykraczających poza podstawy programowe (więcej niż 5 godzin dziennie) i utrzymania przedszkola w wysokości 35 zł miesięcznie w oddziałach 9 godzinnych i 17,50 zł miesięcznie w oddziałach 6 godzinnych. W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniając jedynie, że rodzice dzieci uczęszczających do oddziału 5 godzinnego nie ponoszą żadnej odpłatności z uwagi na realizację podstaw programowych, za które odpowiedzialna jest gmina, rodzice dzieci z oddziałów 9 godzinnych ponoszą odpłatność w wysokości 35 zł oraz, że w związku z utworzeniem od 1 września 2001 r. oddziału 6 godzinnego należy ustalić odpłatność także dla tych dzieci. Zapis taki, w świetle przytoczonych wyżej przepisów uznać należy za niewystarczający. Rada Miejska zobowiązana była szczegółowo wskazać, za jakiego rodzaju świadczenia ustala opłatę i w jakiej wysokości w odniesieniu do poszczególnych świadczeń, tak aby można było zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz ze względu na czytelność usług opiekuńczo - wychowawczych i odpowiadającego im cennika, co ma znaczenie zwłaszcza przy wyborze świadczeń dodatkowych przez rodziców dzieci. Zgodzić się więc należy z wnoszącym skargę Prokuratorem, iż w niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa polega na braku wskazania przez Radę Miejską w zaskarżonej uchwale konkretnych świadczeń, które wykraczając poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, uzasadniałyby wprowadzenie ich odpłatności, co w konsekwencji doprowadziłoby do ustanowienia opłaty stałej, uiszczanej przez rodziców dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, niezależnie od tego, czy świadczenia wykraczające poza podstawę programową były przez przedszkole publiczne faktycznie realizowane. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O wstrzymaniu jej wykonania orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.