II SA/Go 859/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Z.C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Na podstawie orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej nr [...] z [...] listopada 2006r. wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy-Gabinet Laryngologiczny Chorób Zawodowych (dalej: WOMP) oraz orzeczenia lekarskiego nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wydanego przez Instytut Medycyny Pracy im. prof. dra med. J.N., Przychodnia Chorób Zawodowych, dotyczących Z.C., decyzją z [...] lutego 2007r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej: PPIS) uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia u w/w choroby zawodowej. Wskutek odwołania złożonego przez Z.C., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: PWIS) uchylił [...] kwietnia 2007r. decyzją nr [...] zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczną ocenę pracy zawodowej skarżącego i polecił przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Realizując polecenia w celu ustalenia czy utrata słuchu przez Z.C. miała charakter stopniowy czy nagły, jak wynika z wydanych wcześniej orzeczeń lekarskich, PPIS zwrócił się do lekarzy sprawujących opiekę medyczną i wydających orzeczenia lekarskie o braku przeciwwskazań do wykonywanej pracy, jak również do lekarza kierującego na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej o przedstawienie wielkości ubytku słuchu u skarżącego. Analizując zebrany materiał dowodowy PPIS decyzją z [...] listopada 2007r. nr [...] stwierdził, że brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji PWIS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja PWIS została zaskarżona przez Z.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z 11 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Go 558/08 uchylił ją oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Działając zgodnie ze wskazówkami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku, [...] maja 2009r. PPIS wydał decyzję nr [...], którą orzekł o braku podstaw do rozpoznania u Z.C. choroby zawodowej – obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) w związku z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. Nr 132, poz. 1115). Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, mianowicie zwrócił się do Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy w oparciu o zgromadzoną dodatkowo dokumentację, którą przekazał w załączeniu oraz o wydanie nowego orzeczenia lekarskiego. W odpowiedzi uprawniony lekarz podtrzymał swoje rozpoznanie lekarskie i orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, w związku z czym organ również orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u Z.C.. Odwołanie od w/w decyzji złożył Z.C., w którym wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i uznanie choroby zawodowej. W jego opinii przedmiotowa decyzja jest krzywdząca z uwagi na to, że słuch utracił pracując przez 30 lat w warunkach przekraczających dopuszczalne normy hałasu przy przeładunku wagonów, jako traktorzysta w PGR, a ostatnio przez 10 lat jako kierowca autobusu przewożąc dzieci. Pomiary przeprowadzone w autobusach w 2008r. nie są adekwatne do sytuacji, kiedy to on pracował z uwagi na lepszą jakość silników, a także na fakt, że w czasie pomiarów pracownik PPIS uspokajał dzieci. Po rozpoznaniu odwołania PWIS decyzją z [...] sierpnia 2009r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Podstawa prawna decyzji to przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego, art. 2351 i art. 2352 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), § 4 ust. 1 oraz § 8 ust. 1 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). W uzasadnieniu w pierwszej kolejności organ II instancji wskazał, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję działał w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Tymczasem na dzień wydania decyzji II instancji w przedmiocie orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej obowiązują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych oraz przepis art. 2351 Kodeksu pracy. Organ przytoczył treść poszczególnych przepisów tegoż rozporządzenia i wskazał, że wydając decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej zważają na spełnienie kilku pozytywnych elementów jednocześnie: rozpoznana choroba musi znaleźć się w wykazie chorób zawodowych i musi być stwierdzona orzeczeniem lekarskim rozpoznającym chorobę zawodową, zaś wyniki oceny warunków pracy pozwalają na stwierdzenie bezpośrednie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że spowodowana została narażeniem zawodowym. Brak jednego z tych elementów uzasadnia wydanie decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Dalej organ omówił wszystkie orzeczenia i opinie, jakie zostały w sprawie wydane przez uprawnionych lekarzy i uznał, że zebrany materiał dowodowy jest wyczerpujący, jednolity i spójny. Wobec braku rozbieżności w przyjętych orzeczeniach lekarskich oraz wobec logicznego wyjaśnienia procesu powstawania choroby PWIS dał wiarę opiniom lekarskim. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, iż przeprowadzone pomiary hałasu w 2008r. są nieadekwatne do sytuacji z okresu kiedy pracował stwierdził, że pomiary wykonane obecnie mogą nie być adekwatne do warunków pracy skarżącego. Z uwagi na lepsze wyciszenie kabin obecnie wykonane pomiary mogą wykazywać mniejsze narażenie na hałas niż w okresie kiedy skarżący pracował. W ocenie organu okoliczność ta pozostaje bez znaczenia. Skoro bowiem stwierdzone objawy choroby narządu słuchu - głuchota ucha prawego i niedosłuch odbiorczy ucha lewego spowodowane zostały czynnikami innymi niż hałas, to bez znaczenia pozostaje wysokość hałasu - normatywna jak i pozanormatywna. Skargę na decyzję organu II instancji wniósł Z.C., w której podniósł, że nie ogłuchł nagle, ponieważ nie był narażony na działanie jakiegokolwiek silnego wstrząsu lub wybuchu. Ponadto stwierdził, że przez 30 lat pracował w warunkach przekraczających dopuszczalne normy hałasu i dlatego stracił słuch. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 2352). Innymi słowy choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną ją wywołującą jest tylko i wyłącznie sama praca, jej rodzaj, charakter i warunki jej wykonywania. Z tego powodu choroby zawodowe są przewidywalne a owe przewidywalne uszkodzenia zdrowia zostały ujęte w tzw. wykazie chorób zawodowych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7 lutego 2008r., sygn. akt IV SA/Gl 781/07, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykaz chorób zawodowych oraz sposób postępowania w sprawie stwierdzenia wystąpienia choroby zawodowej określa obecnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych, którego przepisy stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji. Rozporządzenie to weszło w życie w dniu 3 lipca 2009r. Poprzednio obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, będące podstawą decyzji organu I instancji, utraciło moc w dniu [...] lipca 2009r. z uwagi na stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 19 czerwca 2008r. sygn. akt P 23/07 jego niezgodności z Konstytucją. Postępowanie w sprawie choroby zawodowej składa się z kilku etapów: w pierwszej kolejności podejrzenie choroby zawodowej zgłasza się właściwemu państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu i okręgowemu inspektorowi pracy. Inspektor sanitarny po otrzymaniu zawiadomienia wszczyna postępowanie i kieruje pracownika lub byłego pracownika na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej. Orzeczenie lekarskie dotyczące choroby zawodowej jest wydawane przez lekarza posiadającego odpowiednie kwalifikacje zatrudnionego w określonych w przepisach jednostkach orzeczniczych, m. in. w poradni chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy (§ 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Dopiero po otrzymaniu orzeczenia lekarskiego właściwy organ, tj. w I instancji właściwy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, a w II – Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wydaje na podstawie zebranego materiału dowodowego, a w szczególności na podstawie danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej stwierdzenia. W przedmiotowej sprawie czynnikiem szkodliwym dla zdrowia, który mógł wywołać u Z.C. chorobę zawodową – obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego – był hałas związany z rodzajem wykonywanej przez niego pracy. Przypuszczenie takie wysunął lekarz laryngolog, który skierował Z.C. do Poradni Chorób Zawodowych celem ustalenia, czy z uwagi na wielogodzinną pracę w hałasie u skarżącego nie występuje choroba zawodowa. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący w latach 1969-1971 pracował jako traktorzysta w Państwowym Gospodarstwie Rolnym, w latach 1971-1991 był kierowcą w Państwowym Gospodarstwie Rolnym, natomiast w latach 1996-2005 wykonywał zawód kierowcy autobusu w Zespole Wychowawczo-Oświatowym, a obecnie przebywa na emeryturze. Bez wątpienia był więc w trakcie wykonywania pracy narażony na hałas, który mógł być przyczyną pogorszenia słuchu. Potwierdza to znajdująca się w aktach administracyjnych ocena narażenia zawodowego sporządzona [...] listopada 2006r. przez stażystę Państwowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej M.F., która to ocena została sporządzona na wniosek WOMP. Orzeczeniem lekarskim WOMP nr [...] z [...] listopada 2006r., podpisanym przez upoważnione osoby, utrzymanym następnie w mocy orzeczeniem Instytutu Medycyny Pracy nr [...] z [...] stycznia 2007r., stwierdzono brak podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej. W toku postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego już po otrzymaniu w/w orzeczeń, PPIS oraz PWIS ustalili okoliczności przemawiające za tym, że nie ma podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. Przeprowadziły m.in. pomiary hałasu w autobusie, przeanalizowały audiogramy uzyskane od lekarzy laryngologów badających skarżącego, dokumentację z leczenia szpitalnego skarżącego, karty badań okresowych oraz opinie lekarzy specjalistów. Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego organy obu instancji uznały, że brak jest podstaw do uznania, iż u Z.C. istnieją podstawy do rozpoznania choroby zawodowej – obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 KHz. Jednakże Sąd w wyroku z 11 grudnia 2008r. uznał, że organy wydały swoje decyzje w oparciu o niepełny materiał dowodowy i uchylił oba orzeczenia. Kierując się wskazówkami Sądu, będąc nimi związanym na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a, organ I instancji zwrócił się do WOMP o ponowne zajęcie stanowiska co do tego, czy w sprawie Z.C. zachodzi okoliczność uzasadniająca stwierdzenie wystąpienia u niego choroby zawodowej. Jednocześnie organ przesłał do WOMP zgromadzoną przez siebie dokumentację sprawy. W piśmie z [...] kwietnia 2009r. WOMP uzupełnił poprzednie swoje orzeczenie i uznał, że nie ma podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej. Stanowisko swoje wyczerpująco uzasadnił wskazując w szczególności, że ucho składa się z trzech części – ucha zewnętrznego, środkowego i wewnętrznego. W uchu wewnętrznym mieści się zespół trzech kanałów oraz tzw. ślimak, czyli przewody wypełnione płynem i zwinięte spiralnie na kształt muszli. Wzdłuż jednej ze ścian oddzielającej przewody mieści się narząd Cortiego. Jego zasadniczą częścią są komórki rzęsate, od których odchodzą włókna nerwowe. Przekazują one dane o częstotliwości, natężeniu i barwie dźwięku do mózgu, gdzie powstają wrażenia słuchowe. WOMP podkreślił, że hałas uszkadza komórki rzęsate w sposób nieodwracalny, komórki te nie odbudowują się. W przypadku zatem uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem, słuch nie ulega poprawie (chyba, że operacyjnie wszczepiony został implant – co u skarżącego nie występuje). Tymczasem z dokumentacji będącej podstawą orzeczenia wynika, że w lewym uchu skarżącego ubytek słuchu w trakcie kolejno przeprowadzanych badań wykazywał zmienne poziomy. WOMP wyjaśnił ponadto, że hałas na stanowisku pracy kierowcy dociera do obu uszu w jednakowym stopniu, stąd nie może (jak u skarżącego) spowodować głuchoty jednego ucha. Tak znaczna niesymetryczność ubytku słuchu jest w ocenie WOMP kolejnym argumentem potwierdzającym wpływ pozazawodowych czynników uszkadzających słuch. Nagła głuchota może mieć ponadto bardzo różną etiologię pozazawodową np. zapalną, naczyniową, urazową, z podwyższeniem poziomu cholesterolu, drobnego udaru ślimaka, wylewu do ślimaka i wiele innych przyczyn. Uzyskawszy jednoznaczne stanowisko uprawnionego lekarza organ I instancji nie miał podstaw do tego, aby nie dać mu wiary. Ponadto bez wątpienia twierdzenia zawarte w uzupełnieniu orzeczenia znajdują potwierdzenie w aktach sprawy (np. opinia otolaryngologiczna M.P. z [...].09.2007r., historia choroby z poradni laryngologicznej, karty badań okresowych z 2003r. i 2004r., karty leczenia szpitalnego) Należy też zauważyć, że wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Organ nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń lekarskich i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia skarżącego kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich (wyrok WSA w Opolu z dnia 12 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Op 286/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 marca 2009r., sygn. akt IV SA/Po 435/08; wyrok NSA z 5 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 1078/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 559/06; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 maja 2007r., sygn. akt IV SA/GL 794/06; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 1078/06, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego należy uznać, że organ I instancji podjął rozstrzygnięcie odpowiadające prawu obowiązującemu w chwili orzekania. Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpoznanie w sposób merytoryczny tej samej sprawy przez dwa organy różnej rangi. Innymi słowy organ II instancji ma obowiązek jeszcze raz od początku przeanalizować zebrany w sprawie materiał dowodowy i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Tak więc po otrzymaniu odwołania Z.C. w niniejszej sprawie PWIS zobowiązany był do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją PPIS z [...] maja 2009r. Zasadą jest też, że organ odwoławczy orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w chwili orzekania, czyli bierze pod uwagę wszystkie zmiany przepisów prawa oraz stanu faktycznego, jakie miały miejsce od chwili wydania decyzji I instancji. W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji wydana została [...] maja 2009r. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych..., odwołanie od niej złożono [...] czerwca 2009r.,natomiast decyzja organu II instancji zapadła [...] sierpnia 2009r. W międzyczasie, tj. 3 lipca 2009r. weszło w życie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych, w związku z czym PWIS miał obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o przepisy nowego rozporządzenia. Z uwagi na fakt, że obecnie w wykazie chorób zawodowych obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu spowodowany hałasem może być typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego, PWIS zwrócił się do WOMP o zajęcie stanowiska, czy ubytek słuchu u skarżącego może mieć charakter czuciowo-nerwowy. W odpowiedzi uprawniony lekarz zaprzeczył, jakoby uszkodzenie słuchu o tym charakterze było spowodowane hałasem i ponownie stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, iż u skarżącego występuje choroba zawodowa. Nie będąc uprawnionym do poddawania analizie materiału dowodowego z medycznego punktu widzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 2429/06; wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 2396/06; wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2008r., sygn. akt VIII SA/Wa 256/08, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), należało uznać, że organ II instancji, opierając się o stanowiska zajęte przez uprawnionego lekarza, zgodnie z prawem podjął zaskarżoną do Sądu decyzję. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.