II GSK 361/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 1374/09 w sprawie ze skargi W. A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od W. A. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1374/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi W. A. uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] r., w przedmiocie odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd podniósł, że W. A. (dalej: skarżący) w dniu 10 maja 2007 r. wystąpił o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w P. przyznał wnioskodawcy płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 31.453,97 zł, w tym jednolitą płatność obszarową uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz płatność cukrową, odmówił natomiast przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, zwanej: płatnością zwierzęcą. W części dotyczącej odmowy przyznania płatności zwierzęcej organ wskazał, iż powierzchnia zadeklarowana we wniosku (o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007) do tej płatności wynosi 6,19 ha i tyle też wynosi powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej. Następnie organ podał, że na podstawie informacji zawartych w rejestrze zwierząt oznakowanych wyliczona liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe wynosi 0,00 DJP, w związku z tym, po uwzględnieniu warunków przyznania płatności zwierzęcej, o której mowa w § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm. - dalej: rozporządzenie w sprawie płatności) powierzchnia wynosi 0,00 ha. Zatem wyliczona kwota uzupełniającej płatności zwierzęcej wynosi 0,00 zł. W odwołaniu, skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją w części odmawiającej przyznania płatności zwierzęcej. Wskazał, że w dniu 20 lipca 2006 r. przejął po rodzicach prawa i obowiązki związane z prowadzoną przez nich działalnością rolniczą. Oświadczył, że ojciec – J. A. przeszedł na rentę strukturalną, zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej i wraz z mamą przekazał mu całe gospodarstwo aktem notarialnym z dnia 20 lipca 2006 r. Na mocy tego aktu jako następca prawny rodziców przejął prawa i obowiązki wynikające z prowadzenia gospodarstwa położonego w B. Podniósł też, iż gospodarstwo stanowi zorganizowaną całość i składa się z gruntów rolnych, budynków i budowli, maszyn i narzędzi oraz zwierząt i kwot produkcyjnych. Podniósł też, że dopełnił pozostałych formalności związanych z nadaniem numeru gospodarstwa i numeru stada, przepisaniem na niego maszyn, zwierząt i kwot produkcyjnych. Stwierdził, że w okresie referencyjnym w skład gospodarstwa wchodziły użytki zielone i bydło zarejestrowane w Agencji i jako następca prawny ma prawo ubiegać się o płatność zwierzęcą. Zaznaczył także, że posiada wszystkie zwierzęta, które posiadali rodzice w okresie referencyjnym. Ponadto podkreślił, że płatność zwierzęca jest przyznawana do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę dla bydła, owiec, koni i kóz, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Płatność ta nie jest przyznawana personalnie dla rolnika. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w całości zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 9 stycznia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2514/08, uchylił tę decyzję w zakresie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2008 r. w części odmawiającej przyznania płatności zwierzęcej. Sąd uznał, że uzasadnienie decyzji nie spełniało wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie: k.p.a.), bowiem w ogóle nie odnosiło się do okoliczności istotnych dla strony postępowania. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie przeprowadzić w sposób dokładny i rzetelny analizę stanu faktycznego, kierując się przy tym treścią odwołania i obowiązujących przepisów. W tym celu organ odwoławczy powinien dokonać oceny sprawy, biorąc pod uwagę całokształt przepisów prawa materialnego regulujących przyznawanie płatności zwierzęcej na rok 2007, przy czym obowiązany jest uwzględnić nie tylko treść § 4 rozporządzenia w sprawie płatności (uchylonego z dniem 15 marca 2008 r.), ale także § 5 i § 6 tego aktu prawnego oraz art. 21 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm. – dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich). Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2008 r. w części dotyczącej odmowy przyznania płatności obszarowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie płatności – płatność zwierzęca przysługuje, jeżeli rolnik, w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Skarżący zarejestrował siedzibę stada w dniu 20 lipca 2006 r. W związku z tym organ uznał, że skarżący w okresie referencyjnym wskazanym ww. przepisie nie posiadał zgłoszonych do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, a zatem nie spełnił warunków do przyznania płatności zwierzęcej. Organ wyjaśnił, że w sprawie nie ma zastosowania § 5 rozporządzenia w sprawie płatności, albowiem dotyczy on wyłącznie rolników, którzy dotychczas nie ubiegali się o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Tymczasem skarżący otrzymał płatności na rok 2006 na podstawie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Nie miał także w sprawie zastosowania § 6 rozporządzenia w sprawie płatności. Zgodnie z tym przepisem, płatności zwierzęce, o które ubiegał się przekazujący albo spadkodawca, przysługują przejmującemu albo spadkobiercy niezależnie od tego czy posiadali lub posiadają bydło lub owce, lub kozy lub konie. Organ zauważył, że skarżący złożył wyłącznie wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Skarżący nie ubiegał się w 2007 r. o przyznanie płatności z tytułu przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Nie było tym samym możliwości przyznania płatności zwierzęcych na podstawie powyższych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając ponownie sprawę stwierdził na wstępie, że organ odwoławczy wykonał wytyczne Sądu i zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnił zaskarżoną decyzję, odnosząc się do treści § 4, § 5 i § 6 rozporządzenia w sprawie płatności. Natomiast za zasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Kwestią sporną w sprawie była odmowa przyznania skarżącemu płatności zwierzęcej. Rozstrzygnięcia wymagało zatem to, czy w stanie prawnym obowiązującym w 2007 r. rolnikowi, który przejął gospodarstwo rolne w 2006 r. (po 31 marca 2006 r.) i w tym roku deklarował hodowlę nie przysługuje, jak twierdzą organy obu instancji, płatność zwierzęca. Odnosząc się do powyższego zagadnienia Sąd stwierdził, iż od 2007 r. zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośredniej i uzupełniającej (oraz innych płatności) reguluje ustawa o płatnościach bezpośrednich. W art. 1 ustawa ta powołuje się na akty prawne Unii Europejskiej, tj.: rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, ze zm.; zwane dalej: rozporządzeniem nr 1782/2003) oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidziane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.; zwane dalej: rozporządzeniem nr 796/2004), stanowiąc dalej, że regulacje krajowe dotyczą kwestii nieokreślonych w przepisach Unii Europejskiej lub przewidzianych w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie. Ustawa o płatnościach bezpośrednich zastąpiła poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Jest wyrazem dostosowywania (po okresie przejściowym) regulacji krajowych do wynikającej z rozporządzenia nr 1782/2003 zasady łączenia istniejących wcześniej oddzielnych płatności w jednolity system płatności. Wskazał też, że w punkcie 25 preambuły rozporządzenia nr 1782/2003 stwierdzono, iż "System powinien połączyć kilka istniejących płatności bezpośrednich otrzymywanych przez rolnika w jednolitą całość, określaną na podstawie poprzednich uprawnień, w okresie referencyjnym, tak dostosowaną, aby uwzględniała pełne wykorzystanie środków wprowadzonych w ramach Agendy 2000 oraz aby uwzględniała zmiany kwot pomocy wprowadzonych na mocy niniejszego rozporządzenia". Dalej Sąd wskazał, iż w myśl art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich (w brzmieniu obowiązującym w 2007 r.) rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej przysługują płatności obszarowe uzupełniające do powierzchni upraw: 1) chmielu, 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, 3) innych roślin. Zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia w sprawie płatności płatnością zwierzęcą są objęte wszystkie rodzaje takich roślin, z wyłączeniem traw na trwałych użytkach zielonych, przeznaczonych na susz paszowy. Warunki i tryb przyznawania płatności zwierzęcej zostały ustanowione w przepisach od § 4 do § 6 rozporządzenia w sprawie płatności. Według § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli: 1) rolnik w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt, a 2) na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Według § 5 ww. rozporządzenia w przypadku, gdy rolnik nie występował uprzednio z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, płatność zwierzęca przysługuje mu (w odniesieniu do 50% zadeklarowanych we wniosku gruntów – co wynika z ust. 2 tego przepisu), jeżeli w okresie od dnia 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Natomiast § 6 tego rozporządzenia stanowi, iż w przypadkach, o których mowa w art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, płatność zwierzęca, o którą ubiegał się w danym roku przekazujący albo spadkodawca, jest przyznawana przejmującemu albo spadkobiercy niezależnie od tego czy posiadali lub posiadają bydło lub owce, lub kozy, lub konie. Rozważając zasady przyznawania płatności zwierzęcych wynikające z przytoczonych wyżej przepisów Sąd podkreślił, że z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich wynika, iż co do zasady każdemu rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej przysługują płatności uzupełniające, w tym "zwierzęce" w odniesieniu do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, w wysokości zróżnicowanej w zależności od rodzaju, wieku i ilości oraz okresu posiadania zwierząt przez rolnika. Nadto Sąd stwierdził, kierując się literalną treścią przepisów ww. rozporządzenia (z pominięciem regulacji ustawowej oraz prawa wspólnotowego), że o płatność zwierzęcą ma prawo ubiegać się rolnik, który przejął gospodarstwo rolne w 2005 r. (wówczas samodzielnie składa wniosek), jak również producent, który przejął gospodarstwo w 2007 r. (wówczas wstępuje w postępowaniu administracyjnym w prawa i obowiązki przekazującego gospodarstwo). Wynika z tego, że gdyby skarżący przejął gospodarstwo rolne w 2005 r. lub w 2007 r. (po wejściu w życie przepisów rozporządzenia w sprawie płatności), wówczas istniałaby prawna możliwość otrzymania płatności zwierzęcej. Rolnik natomiast, który przejął gospodarstwo w lipcu 2006 r. i posiadał zarejestrowane zwierzęta, nie otrzymuje płatności. Tak więc, w świetle powyższych uregulowań, przekazanie gospodarstwa rolnego w 2006 r. stało się czynnikiem dyskryminującym w zakresie otrzymania na rok 2007 płatności zwierzęcej. Mając zatem na uwadze okoliczność, że wymienione rozporządzenie nie reguluje całości zagadnienia oraz kierując się zasadą równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, Sąd dokonał oceny wydanego rozstrzygnięcia na gruncie ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa wspólnotowego. Sąd wskazał, iż z treści art. 7 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że co do zasady każdemu rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające, w tym "zwierzęce" w odniesieniu do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę. Zgodnie natomiast z punktem 29 preambuły do rozporządzenia nr 1782/2003 – "W celu ustanowienia kwoty, do której rolnik powinien być uprawniony w ramach nowego systemu celowym jest odniesienie się do kwot przyznawanych mu w trakcie okresu referencyjnego. Aby uwzględnić okoliczności szczególne, należy utworzyć rezerwę krajową. Rezerwa taka może również zostać wykorzystana do ułatwienia uczestnictwa nowych rolników w systemie. Płatność jednolita powinna być ustalana na poziomie gospodarstwa". Z kolei z uregulowań zawartych we wspólnotowych aktach prawnych stanowiących realizację wspólnej polityki rolnej zdaniem Sądu wynika, że wsparcie finansowe rolników i wszelkie dopłaty do produkcji rolnej z założenia mają charakter przedmiotowy. Odnoszą się przede wszystkim do gospodarstwa rolnego i produkcji rolnej. Stąd uprawnienia do dopłat idą w ślad za gospodarstwem. Obowiązujące w tym zakresie przepisy art. 74 rozporządzenia nr 796/2004 oraz odpowiadające mu art. 21 i 22 ustawy o płatnościach bezpośrednich expresis verbis regulują sytuacje, w których do przekazania gospodarstwa rolnego dochodzi po złożeniu wniosku o przyznanie płatności. W ocenie Sądu, wynikające z art. 74 rozporządzenia nr 796/2004 oraz z art. 21 ustawy o płatnościach bezpośrednich, zasady mają zastosowanie również do sytuacji przekazania gospodarstwa przed złożeniem wniosku pomocowego w danym roku. Wskazał, iż art. 74 ust. 4 pkt b) rozporządzenia nr 796/2004 stanowi, że wszelkie działania niezbędne do przyznania prawa pomocy i wszystkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem są przypisane przejmującemu do celów stosowania odpowiednich reguł wspólnotowych. Zdaniem Sądu, w przypadku zatem przekazania gospodarstwa rolnego po okresie referencyjnym wskazanym w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie płatności, uprawnienia następcy do otrzymania płatności zwierzęcej na rok 2007 oceniane być powinny na podstawie ilości, rodzaju i wieku zwierząt wpisanych do rejestru w tym okresie, a przynależnych przekazanemu gospodarstwu. Skargą kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości, oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Orzeczeniu zarzucił w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, w brzmieniu przed 15 marca 2008 r., § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 rozporządzenia w sprawie płatności, pkt 25, pkt 29 rozporządzenia nr 1782/2003, art. 74 ust. 4 lit. a), art. 74 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 – poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przypadku przejęcia gospodarstwa rolnego przed złożeniem wniosku pomocowego przez podmiot przekazujący, płatność zwierzęca przysługuje w wysokości uwzględniającej liczbę zwierząt, których posiadaczem był przekazujący, ponieważ uprawnienia następcy do otrzymywania płatności zwierzęcej powinny być oceniane z punktu widzenia ilości zwierząt wpisanych do właściwego rejestru i przypisanych danemu gospodarstwu. W uzasadnieniu organ stwierdził, że stan prawny w zakresie prawa krajowego obowiązującego w 2007 r., którego to roku dotyczył wniosek o przyznanie płatności, przewidywał istnienie trzech odrębnych grup uprawnionych do płatności zwierzęcej: rolników, którzy posiadali zwierzęta w najwcześniejszym okresie, tzw. referencyjnym, od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. i którzy wcześniej już występowali z wnioskiem o inne płatności (§ 4 rozporządzenia); rolników, którzy nie występując wcześniej z wnioskiem o dopłaty byli posiadaczami zwierząt w okresie od września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku (§ 5 rozporządzenia) oraz grupę rolników, którzy weszli w posiadanie gospodarstwa i inwentarza między złożeniem wniosku przez poprzednika a doręczeniem im decyzji (§ 6 rozporządzenia). Tak więc przesłanki nabycia uprawnień do płatności zwierzęcej ustalono w zależności od tego, kiedy rolnik stał się posiadaczem i gospodarstwa i zwierząt. Z art. 74 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 796/2004 wynika, że przejście praw i obowiązków z przekazującego na przejmującego odbywa się w ramach stosunku prawnego jaki został nawiązany pomiędzy przekazującym a właściwym organem. Z kolei w ust. 5 art. 74 ww. rozporządzenia prawodawca wspólnotowy odwołuje się do sytuacji złożenia wniosku po wykonaniu czynności niezbędnych do uzyskania pomocy. Zdaniem organu zamysłem ustawodawcy było nadanie płatności zwierzęcej charakteru tzw. płatności historycznej. Tak więc, aby nabyć uprawnienie do uzyskania tej płatności należało spełnić warunki, które odniesione zostały do okresu przeszłego, tzw. referencyjnego, czyli od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. Zgodnie z brzmieniem § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie płatności, płatność zwierzęca przysługiwała rolnikowi, który w okresie referencyjnym był posiadaczem bydła lub owiec lub kóz lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Przepisy rozporządzenia mają charakter lex specialis w stosunku do norm zawartych w ustawie o płatnościach do gruntów rolnych (aktualnie - ustawy o płatnościach bezpośrednich). Przyznanie "płatności zwierzęcej" może być natomiast uzależnione od liczby zwierząt danego gatunku posiadanych przez rolnika w danym okresie lub w danym dniu lub od przyznania rolnikowi określonej płatności obszarowej w danym okresie lub do danej powierzchni gruntów rolnych. W opinii skarżącego zarówno z treści § 4, jak i § 6 rozporządzenia w sprawie płatności nie można wywodzić, że płatność zwierzęca ma charakter przedmiotowy i należy ją wiązać nie z osobą ubiegającą się o jej przyznanie, ale z gospodarstwem znajdującym się w posiadaniu danego beneficjenta. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż skarżący występował o przyznanie płatności do gruntów rolnych w 2006 r. i że nie posiadał w okresie referencyjnym zwierząt, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie płatności oraz że fakt przekazania gospodarstwa rolnego miał miejsce przed złożeniem wniosku pomocowego przez podmiot przekazujący. W sytuacji zatem, gdy przekazanie gospodarstwa rolnego miało miejsce przed złożeniem wniosku pomocowego przez podmiot przekazujący nie doszło do przekształcenia stosunku prawnego łączącego podmiot przekazujący z organem administracji, gdyż wobec niezłożenia wniosku pomocowego, nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a. Postępowanie takie może zostać wszczęte dopiero z chwilą złożenia wniosku o przyznanie płatności przez podmiot przejmujący. Ocena spełniania warunków uprawniających do przyznania płatności zwierzęcej powinna zatem, zdaniem skarżącego organu, odnosić się do kryteriów właściwych dla tego właśnie podmiotu, a więc także do ilości zwierząt posiadanych przez niego w okresie referencyjnym. Zdaniem organu Sąd I instancji błędnie uznał, że zastosowanie § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie płatności naruszałoby zasadę równości wobec prawa określoną w art. 32 Konstytucji RP oraz założenia i cele wspólnej polityki rolnej określonymi w rozporządzeniu nr 1782/2003 r. Z jednej strony Sąd stwierdził, że nie jest dopuszczalna dokonana przez organy administracji publicznej wykładnia § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie płatności, z drugiej odmówił zastosowania tego przepisu, nakazując zastosowanie § 5 tego rozporządzenia. Ponadto wskazuje na sprzeczność przepisów w bliżej nieokreślonym zakresie z aktami normatywnymi wyższego rzędu, to jest Konstytucją RP i prawem wspólnotowym. Skarżący organ uznał również, że doszło do naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w brzmieniu sprzed 15 marca 2008 r. oraz przepisów powołanego rozporządzenia, bowiem przepisy te należy stosować zgodnie z ich dosłownym brzmieniem, tzn. art. 7 ust. 2 wskazanej ustawy z uwzględnieniem wprowadzonych, zgodnie z upoważnieniem ustawowym, modyfikacji wynikających z rozporządzenia w sprawie płatności, sprowadzających się do uzależnienia przyznania płatności zwierzęcych od posiadania zwierząt w różnych okresach referencyjnych zależnych od tego, czy i kiedy został złożony wniosek o przyznanie płatności uzupełniających. Płatność zwierzęca wprowadzona ustawą o płatnościach bezpośrednich (przedtem ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej) mogła stanowić uzupełnienie innych płatności przyznanych wcześniej, co wynika z treści § 4 ust. 1 rozporządzenia. Mogła być też przyznana wtedy, gdy wcześniej nie przyznawano dopłat (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Odwołując się do pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 1782/2003, organ stwierdził, że stanowisko prawodawcy wspólnotowego uzasadnia wiązanie uprawnień z uzyskaniem bądź nie kwot przewidzianych w dawniejszym systemie. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie można przyjąć, iż oparte na takich założeniach różnicowanie przesłanek przyznawania uprawnienia naruszało zasadę równości wobec prawa. Zdaniem organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. naruszył również art. 74 rozporządzenia nr 796/2004. Sąd I instancji rozważając kwestie związane z następstwem w zakresie uprawnień do uzyskania płatności zwierzęcej całkowicie pomija, że następstwo takie występuje wyłącznie w sytuacjach nawiązania stosunku prawnego pomiędzy przekazującym, a organem przyznającym pomoc. Niezależnie od tego, czy następstwo będzie postrzegane według kryteriów podmiotowych, przedmiotowych czy mieszanych w niniejszej sprawie nie mogły wystąpić jego skutki skoro ani przekazującego ani jego gospodarstwa nie dotyczył wniosek ani inne czynności zmierzające do uzyskania płatności pod rządami dawnych przepisów. Skarżący złożył wniosek w okresie, gdy proces przekazywania gospodarstwa był już zakończony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia w sprawie płatności, pkt 25 i pkt 29 rozporządzenia nr 1782/2003, art. 74 ust. 4 lit. a), art. 74 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004), poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przypadku przejęcia gospodarstwa rolnego przed złożeniem wniosku pomocowego przez podmiot przekazujący, przejmującemu przysługuje tzw. płatność zwierzęca, w wysokości uwzględniającej liczbę zwierząt, których posiadaczem był przekazujący, wpisanych do właściwego rejestru i przypisanych danemu gospodarstwu. W związku z powyższym wypada więc wskazać, iż Polska jako państwo członkowskie Wspólnot Europejskich została objęta systemem stopniowego zmniejszania płatności bezpośrednich o charakterze obowiązkowym na obszarze całej Wspólnoty na lata 2005-2012 (pkt 5 preambuły rozporządzenia nr 1782/2003). Płatność zwierzęca jest jedną z form płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych ustawą o płatnościach bezpośrednich, przyznawaną na zasadach określonych w rozporządzeniu w sprawie płatności. Wskazane rozporządzenie przewiduje trzy odrębne sytuacje przyznania płatności zwierzęcej. Pierwsza obejmuje grupę rolników, którzy posiadali w okresie referencyjnym, tj. od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r., określone zwierzęta, które w tym czasie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych. Rolnicy ci jednocześnie musieli być beneficjentami płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach rolnych, przyznanych im na podstawie wniosku złożonego w 2006 roku (§ 4). Druga grupa rolników to ci, którzy zwierząt nie posiadali w okresie referencyjnym i nie występowali uprzednio z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Płatność zwierzęca przysługiwała im, jeżeli w okresie od dnia 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku byli posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (§ 5). Regulacja ta nie dotyczyła przypadków, o których mowa w art. 4 ustawy o płatnościach z 2003 r. oraz art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, czyli sytuacji, gdy do zmiany posiadania gospodarstwa i inwentarza doszło w czasie między złożeniem wniosku a doręczeniem decyzji. Trzecia grupa rolników to rolnicy, którzy stali się posiadaczami zwierząt i gospodarstwa w wyniku spadkobrania lub przekazania po złożeniu wniosku przez spadkodawcę bądź przekazującego a przed doręczeniem decyzji. Przyznanie tej grupie rolników płatności nie jest zależne od posiadania zwierząt przez przejmującego (§ 6). Powołane rozporządzenie nie obejmuje więc rolników, którzy stali się posiadaczami i gospodarstwa rolnego i zwierząt poza wskazanym w rozporządzeniu okresem referencyjnym, co odpowiada sytuacji w jakiej znalazł się skarżący. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika bowiem, że W. A. w dniu 20 lipca 2006 r. aktem notarialnym przejął po rodzicach gospodarstwo rolne, w związku z przejściem przez ojca na rentę strukturalna i w tym dniu zarejestrował siedzibę stada. Nadto skarżący otrzymał płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006 i nie ubiegał się o przyznanie płatności z tytułu przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny i prawny sprawy nie pozwala jednak na podzielenie poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, według którego przyjęcie, że producent nie ma prawa do płatności zwierzęcej pomimo posiadania bydła w 2006 r., poza okresem referencyjnym, jest niezgodne z zasadą równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz sprzeczne z podstawowymi założeniami i celami wspólnej polityki rolnej określonymi w rozporządzeniu nr 1782/2003. Takie zróżnicowanie przesłanek przyznania uprawnień jest dopuszczalne zarówno w świetle prawa krajowego jak i wspólnotowego. Uzależnienie przyznania płatności zwierzęcej od posiadania zwierząt w okresie referencyjnym stało się bowiem konieczne zwłaszcza z uwagi na wprowadzone zmiany w systemie płatności uzupełniających do roślin, które wiążą otrzymanie tych płatności z posiadaniem zwierząt. Przyjęcie przez Sąd I instancji założenia, że rozporządzenie w sprawie płatności "...zawiera lukę prawną, bowiem pomija całkowicie zagadnienie prawa do płatności zwierzęcej przez producenta, który przejął gospodarstwo rolne w 2006 r., po okresie referencyjnym", prowadzi zatem do nieuzasadnionej odmowy zastosowania § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Tym bardziej, że Sąd I instancji nie podniósł, by przepis ten był wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a jedynie stwierdził, uzasadniając to w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny, poprzez odesłanie do fragmentów przepisów prawa wspólnotowego, iż przepisy prawa krajowego naruszają zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz przepisy wspólnotowe. Nadto przyjęcie przez Sąd I instancji, że "w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego po okresie referencyjnym wskazanym w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie płatności uprawnienia następcy do otrzymania płatności zwierzęcej w 2007 r. oceniane być powinny na podstawie ilości, rodzaju i wieku zwierząt wpisanych do rejestru w tym okresie, a przynależnych przekazanemu gospodarstwu", stanowi swojego rodzaju "modyfikację" treść § 5 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, zastrzeżoną dla prawodawcy. Innymi słowy dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów mających w sprawie zastosowanie, według której w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego po okresie referencyjnym wskazanym w § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie płatności uprawnienie następcy (przejmującego gospodarstwo rolne) do otrzymania płatności zwierzęcej w roku 2007 oceniane winno być na podstawie ilości, rodzaju i wieku zwierząt wpisanych do rejestru, przynależnych przekazanemu gospodarstwu jest błędna. Z przedstawionej regulacji prawnej wynika bowiem, iż nabycie uprawnień do płatności zwierzęcej uzależniono od tego, kiedy rolnik stał się posiadaczem i gospodarstwa, i zwierząt, a także od tego czy był wcześniej adresatem innych płatności. Również z treści pkt 25 i pkt 29 preambuły do rozporządzenia nr 1782/2003, a także z art. 74 rozporządzenia nr 796/2004 nie można wywieść dla skarżącego uprawnień w zakresie płatności zwierzęcej. Przepisy te nie uzasadniają także stwierdzenia, że "....wsparcie finansowe rolników i wszelkie dopłaty do produkcji rolnej z założenia mają charakter przedmiotowy. Odnosząc się przede wszystkim do gospodarstwa rolnego i produkcji rolnej. Stąd uprawnienia do dopłaty idą w ślad za gospodarstwem", skoro do przyznania przejmującemu uprawnień przysługujących przekazującemu dochodzi jedynie wówczas, gdy przekazujący przed czynnością przekazania złożył stosowny wniosek pomocowy. Z powołanego przez Sąd I instancji pkt 29 preambuły do rozporządzenia nr 1782/2003 o treści, że: "W celu ustanowienia kwoty, do której rolnik powinien być uprawniony w ramach nowego systemu celowym jest odniesienie się do kwot przyznawanych mu w trakcie okresu referencyjnego (...)", jak i z pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 1782/2003 o treści, iż: "System powinien połączyć kilka istniejących płatności bezpośrednich otrzymywanych przez rolnika w jednolitą całość, określaną na podstawie poprzednich uprawnień, w okresie referencyjnym, tak dostosowaną, aby uwzględniała pełne wykorzystanie środków wprowadzonych w ramach Agendy 2000 oraz aby uwzględniała zmiany kwot pomocy wprowadzonych na mocy niniejszego rozporządzenia" można jedynie wywnioskować, iż według prawodawcy wspólnotowego uzasadnione jest wiązanie uprawnień z uzyskaniem, bądź nie, kwot przewidzianych w dawniejszym systemie. Podobnie z treści art. 74 rozporządzenia nr 796/2004, zgodnie z którym przekazującemu nie przyznaje się żadnej pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa, w przypadku gdy przekazywane jest całe gospodarstwo przez jednego rolnika na rzecz drugiego po złożeniu wniosku pomocowego i przed spełnieniem wszystkich warunków przyznania pomocy (ust. 2). Pomoc, o którą ubiega się przekazujący, przyznawana jest przejmującemu w przypadku gdy: a) w czasie przekazywania ustalanym przez Państwa Członkowskie przejmujący poinformuje właściwe władze o przekazaniu i zwróci się o wypłacenie pomocy; b) przejmujący przedstawia wszystkie dowody przekazania wymagane przez właściwe władze; c) zostały spełnione wszystkie warunki przyznania pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa (ust. 3). Po tym, jak przejmujący informuje właściwe władze i zwraca się o wypłacenie pomocy zgodnie z ust. 3 lit. a): a) wszystkie prawa i obowiązki przekazującego wynikające ze stosunku prawnego między przekazującym a właściwym organem powstałe na skutek złożenia wniosku o pomoc przechodzą na przejmującego; b) wszelkie działania niezbędne do przyznania pomocy i wszystkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem są przypisane przejmującemu do celów stosowania odpowiednich reguł wspólnotowych; c) gospodarstwo przekazane uważa się, tam gdzie ma to zastosowanie, za odrębne gospodarstwo w odniesieniu do roku gospodarczego lub danego okresu premiowego (ust. 4). Zgodnie natomiast z ust. 5, gdy wniosek o pomoc zostanie złożony po wykonaniu czynności niezbędnych dla przyznania pomocy, a gospodarstwo przekazywane jest w całości przez jednego rolnika na rzecz drugiego po rozpoczęciu tych czynności, lecz przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy, pomoc może zostać przyznana przejmującemu pod warunkiem, że w czasie przekazywania przejmujący poinformuje właściwe władze o przekazaniu i zwróci się o wypłacenie pomocy oraz przedstawi dowody przekazania wymagane przez właściwe władze, przy tym działania niezbędne do przyznania pomocy i wszystkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem są przypisane przejmującemu do celów stosowania odpowiednich reguł wspólnotowych. Tym samym, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanie prawidłowej wykładni powołanych powyżej przepisów nie daje podstaw do przyjęcia, że w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego po okresie referencyjnym wskazanym w § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie płatności, uprawnienia następcy (przejmującego gospodarstwo rolne) do otrzymania płatności zwierzęcej na rok 2007 oceniane winny być na podstawie ilości, rodzaju i wieku zwierząt wpisanych do rejestru, przynależnych przekazanemu gospodarstw, bez względu na to, czy przekazujący przed przekazaniem gospodarstwa wniósł o przyznanie płatności zwierzęcej i spełniał prawem przewidziane wymogi do uwzględniania tego wniosku. Kończąc wypada zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował stanowisko w przedmiocie wykładni przepisów regulujących uprawnienie do płatności zwierzęcej rolników, którzy zostali posiadaczami gospodarstwa oraz określonego gatunku zwierząt w 2006 r. po okresie referencyjnym, tj. po dniu 31 marca 2006 r. Dla porównania można wskazać wyroki: z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 108/10; z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 997/09; wyrok z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1077/08; z dnia sygn. akt II GSK 744/09, wyrok 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 108/10; wyrok z dnia 10 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 722/09). W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna, jako oparta na usprawiedliwionych podstawach, zasługiwała na uwzględnienie. Z uwagi na brak naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w sytuacji gdy zachodziło jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.