II GSK 359/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Przegalińska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P.-F. A.-F. Spółki z o.o. w M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 stycznia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 2006/09 w sprawie ze skargi P. P.-F. A.-F. Spółki z o.o. w M. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 7 stycznia 2010 r. odrzucił skargę Przedsiębiorstwa Pszczelarsko-Farmaceutycznego A.-F. Sp. z o.o. w M. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] odmawiającą wydania pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że odrzucona skarga została wniesiona przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej spółki, radcę prawnego. Przedmiotem skargi była decyzja dotycząca odmowy wydania zezwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego A., P. e. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) – dalej rozporządzenie, wpis stały w sprawach skarg dotyczących m.in. pozwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie produkcji i obrotu hurtowego środkami farmaceutycznymi wynosi 3000 zł. Pełnomocnik uiścił natomiast wpis w wysokości 200 zł. Sąd podniósł, że opłata powinna być uiszczona w takim terminie, jaki jest dopuszczalny do złożenia pisma podlegającego takiej opłacie. Radca prawny, reprezentujący stronę skarżącą, wnosząc skargę zobowiązany był zatem na podstawie art. 219 w zw. z art. 221 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). do uiszczenia wpisu stałego od skargi w wysokości 3000 zł w terminie do dnia, w którym upływał termin na wniesienie skargi. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sytuacji, gdy pismo wnoszone jest przez adwokata lub radcę prawnego i nie zostanie należycie opłacone, odrzuca się bez wezwania, jeżeli podlega ono opłacie stałej. W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła w całości powyższe postanowienie oraz wniosła o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności przepisu art. 221 p.p.s.a. z przepisami art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 oraz art. 78, a także art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Strona wniosła również o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm prawem przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy w przedmiotowej sprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 2 ust. 2 pkt 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 221 p.p.s.a. poprzez błędne ich zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że została uiszczona niewłaściwa kwota wpisu stałego (200 zł zamiast – jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu – 3000 zł) od skargi z dnia 9 września 2009 r., w sytuacji gdy: - wskazana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia opłata w kwocie 3000 zł winna być uiszczona jako wpis stały w sprawach skarg dotyczących pozwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie produkcji i obrotu hurtowego środkami farmaceutycznymi, a nie w sprawach o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego, w ramach już prowadzonej przez skarżącego – na podstawie posiadanego zezwolenia wydanego przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego – działalności gospodarczej w zakresie produkcji produktów leczniczych; - skarga na decyzję Ministra Zdrowia w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego jest skargą niewymienioną w ust. 1-5 § 2 rozporządzenia, co czyniło zasadnym uiszczenie wpisu stałego od skargi na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 19 sierpnia 2009 r. US/0015/09 w wysokości 200 zł, zgodnie z § 2 ust. 6 rozporządzenia 2) naruszenie przepisów art. 45 ust. 1, art. 78 oraz art. 184, a także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia na podstawie przepisu art. 221 p.p.s.a. niezgodnego z Konstytucją RP (wskazanymi przepisami Konstytucji RP) oraz Konwencją (wskazanymi przepisami Konwencji), a to wobec: - sprzeczności przepisu art. 221 p.p.s.a. z konstytucyjną zasadą gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1, art. 78, art. 184 Konstytucji); powołany przepis skutkuje ograniczeniem prawa strony do poddania rozstrzygnięcia organu administracji kontroli sądu administracyjnego, jednocześnie powołany przepis wskazuje na przekroczenie zasady proporcjonalności ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i prawa (art. 31 ust. 3 Konstytucji); - sprzeczności przepisu art. 221 p.p.s.a. z zapewnioną Konwencją zasadą prawa do rozpatrzenia sprawy strony (skarżącego) przez sąd *art. 6 ust. 1 Konwencji) oraz z zasadą prawa do poszanowania mienia strony (skarżącego), rozumianego jako prawo do czerpania korzyści z produkcji produktu leczniczego A., a to poprzez uniemożliwienie skutecznego zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu administracji w przedmiocie odmowy dopuszczenia do odbioru przedmiotowego produktu leczniczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka stwierdziła, że sąd mylnie uznał, że pełnomocnik strony powinien uiścić wpis stały określony w § 2 ust. 2 pkt 20 rozporządzenia, dotyczącego spraw w kwestii uzyskania pozwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej we wskazanym zakresie. Podniosła, że WSA przyjął do rozpoznania jej skargę w sprawie przedmiotowego produktu leczniczego – czopki propolisowe – po uiszczeniu przez stronę wpisu w wysokości 200 zł, tj. zgodnie z § 2 ust. 6 rozporządzenia, a następnie wydał wyrok w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1006/08. Skarżąca spółka wyjaśniła dodatkowo, że o rodzaju sprawy administracyjnej (przedmiocie) decyduje treść wniosku inicjującego postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie postępowanie dotyczy dopuszczenia do obrotu produktu leczniczego A. Nieuzyskanie decyzji Ministra Zdrowia o dopuszczeniu do obrotu przedmiotowego produktu leczniczego nie uniemożliwi skarżącej spółce prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie produkcji środków farmaceutycznych, ponieważ w tym zakresie posiada ona stosowne zezwolenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego. W terminie składania wniosku skarżąca spółka posiadała również uprawnienia do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie produkcji środków farmaceutycznych. Skarżąca podkreśliła, że kwestia pozwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie produkcji środków farmaceutycznych (produktów leczniczych) jest autonomiczna i niezależna od kwestii dopuszczenia do obrotu środka farmaceutycznego (produktu leczniczego). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Z treści art. 220 § 1 i § 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. Pismem, które podlega opłacie jest między innymi skarga. W wypadku gdy od skargi nie zostanie uiszczona należna opłata, przewodniczący wzywa wnoszącego skargę, aby uiścił opłatę w terminie 7 dni, pod rygorem jej odrzucenia. Zgodnie zaś z art. 221 p.p.s.a. obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, pisma wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego, które nie są należycie opłacone, pozostawia się bez rozpoznania albo odrzuca bez wezwania o uiszczenie opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie stałej. Zaskarżonym postanowieniem Sąd I instancji odrzucił skargę wniesioną przez pełnomocnika skarżącej – radcę prawnego i opłaconą wpisem w wysokości 200 zł. Sąd wskazał, że skarga nie została opłacona prawidłowo, tj. w wysokości wskazanej w § 2 ust. 2 pkt 20 cyt. rozporządzenia. Powołany przepis określa wpis należny w sprawach skarg dotyczących zezwoleń lub pozwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie produkcji i obrotu hurtowego środkami farmaceutycznymi. W tym stanie sprawy należało rozważyć, czy skarga na decyzję Ministra Zdrowia w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego dotyczy zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie produkcji i obrotu hurtowego środkami farmaceutycznymi. Stosownie do art. 75 pkt 17 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) uzyskania zezwolenia wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.). Ta ostatnia ustawa, regulując wszelkie kwestie związane z wytwarzaniem i obrotem produktami leczniczymi, wymaga dla podejmowania działalności polegającej na wytwarzaniu produktów leczniczych zezwolenia na wytwarzanie (art. 38 ust. 1), a dla działalności polegającej na imporcie tych produktów zezwolenia na import (art. 38 ust. 1a). Zezwolenie jest również konieczne dla podjęcia działalności gospodarczej w zakresie obrotu hurtowego produktami leczniczymi, zastrzeżonego dla hurtowni farmaceutycznych, składów celnych i konsygnacyjnych produktów leczniczych (art. 72). W obu przypadkach organem właściwym dla wydania pozwolenia jest Główny Inspektor Farmaceutyczny, a adresatem tych decyzji jest podmiot wyrażający wolę prowadzenia tego rodzaju działalności. W rozpoznawanej sprawie skarga nie dotyczy zezwolenia na produkcję lub obrót hurtowy środkami farmaceutycznymi, lecz pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego A. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 2 pkt 26 Prawa farmaceutycznego "pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu - jest decyzja wydana przez uprawniony organ, potwierdzająca, że dany produkt leczniczy może być przedmiotem obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Organem uprawnionym do jej wydania, zgodnie z art. 7 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, jest minister właściwy do spraw zdrowia. Z przytoczonej definicji ustawowej pozwolenia na dopuszczenie do obrotu wprost wynika, że nie jest to decyzja zezwalająca na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wymienionym w § 2 ust. 2 pkt 20 cyt. rozporządzenia (por. post. NSA z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II GSK 645/10 i II GSK 642/10 oraz II GSK 641/10; oraz z dnia 30 sierpnia 2010 r. sygn. akt II GSK 728/10 i z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt II GSK 848/10). Odmienne stanowisko zaprezentowane zostało w orzeczeniu z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GZ 77/08, którego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela. Podkreślenia bowiem wymaga, że regulacja zawarta w całym § 2 cyt. rozporządzenia, tj. w ustępach 1–6, wskazuje, iż przepis ust. 2 musi być stosowany ściśle. Zawarte w przepisie § 2 ust. 2 omawianego rozporządzenia określenie "w sprawach skarg dotyczących koncesji, zezwoleń lub pozwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej" nie może być stosowane rozszerzająco, lecz należy je rozumieć ściśle, tj. w ten sposób, że chodzi tu o skargi na decyzje o udzielenie koncesji, o wydanie zezwolenia czy pozwolenia na prowadzenie określonej działalności gospodarczej, o odmowie ich udzielenia lub wydania, o ograniczeniu lub odmowie ograniczenia ich zakresu z zastrzeżeniem § 2 ust. 5 co do uchylenia lub zmiany decyzji albo o ich cofnięcie lub odmowie cofnięcia. Jeżeli zatem sprawa związana jest wprawdzie z działalnością gospodarczą, ale skarga nie dotyczy koncesji, zezwolenia lub pozwolenia na jej prowadzenie w powyższym rozumieniu, a przy tym przedmiotem zaskarżenia nie jest należność pieniężna, to wpis stały od skargi w takiej sprawie pobiera się nie według § 2 ust. 2 rozporządzenia, lecz – w zależności od przedmiotu skargi – według § 2 ust. 1 albo ust. 3–6 rozporządzenia (por. post. NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II GZ 13/06, opubl. ONSAiWSA 2006/5/130). W rozpoznawanej sprawie dotyczącej odmowy wydania pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego brak było podstaw do zastosowania stawki wpisu stałego w wysokości wynikającej z § 2 ust. 2 pkt 20 cyt. rozporządzenia, gdyż nie jest to decyzja zezwalająca na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wymienionym w tym przepisie. Z uwagi na opisany wyżej charakter decyzji, jakim jest pozwolenie na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego, wpis sądowy w niniejszej sprawie powinien być uiszczony w wysokości 200 zł, jako wpis w sprawach skarg niewymienionych w ust. 1–5, o czym stanowi § 2 ust. 6 cyt. rozporządzenia. Skargę wniesioną przez radcę prawnego opłacono wpisem w wysokości 200 zł, a więc należało uznać, że uiszczono wpis od skargi w pełnej wysokości. W związku z prawidłowym opłaceniem skargi należało stwierdzić, że nie istniała podstawa do jej odrzucenia. Zauważyć należy, że obowiązujący na dzień wydania zaskarżonego postanowienia przepis art. 221 p.p.s.a. został uchylony przez art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 36, poz. 196) z dniem 10 kwietnia 2010 r. Mając powyższe na uwadze oraz wskazane na wstępie przyczyny uzasadniające uwzględnienie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 221 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1, art. 78 oraz art. 184, a także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/3/42). Poniesione przez stronę koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną na zaskarżone postanowienie mogą podlegać zaliczeniu do poniesionych kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i mogą być zasądzone na podstawie art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi (por. post. NSA z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II FSK 559/07, zbiór Lex nr 479004).