I OSK 870/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1087/09 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w Bydgoszczy z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie należności w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1087/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. S. na decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w Bydgoszczy nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie należności w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. wypowiedział mł. chor. szt. M. S. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej z powodu likwidacji zajmowanego stanowiska i odmowy przyjęcia przez niego niższego stanowiska służbowego. W związku z powyższym zwolnieniem skarżącemu wypłacono odprawę w wysokości [...] zł oraz ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w kwocie [...] zł, łącznie [...] zł, ponadto wypłacono odszkodowanie za skrócony okres wypowiedzenia w kwocie [...] zł. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2006 r., stwierdził nieważność powyższej decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało przywróceniem skarżącego do zawodowej służby wojskowej. W dniu [...] lipca 2006 r. skarżący złożył wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, a w dniu [...] sierpnia 2006 r., wskutek upływu skróconego terminu wypowiedzenia stosunku służbowego, na podstawie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. został z tej służby zwolniony. W związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień w G. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2006 r. przyznał skarżącemu odprawę w wysokości [...] zł, świadczenie pieniężne wypłacane co miesiąc przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wysokości [...] zł, dodatkowe uposażenie roczne oraz świadczenia pieniężne należne w wyniku przywrócenia do zawodowej służby wojskowej (uposażenie, nagrodę roczną, dodatkowe uposażenie roczne, gratyfikację urlopową, ekwiwalent za przejazd raz w roku). Jednocześnie Komendant potrącił należności wypłacone skarżącemu w 2003 r. tj. ówczesną kwotę odprawy (określając ją w kwocie netto [...] zł), ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (kwota netto [...] zł) oraz odszkodowanie za skrócony okres wypowiedzenia (kwota netto [...] zł). W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego (zwany w skrócie Szefem WSzW) w Warszawie decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., uchylił pkt 5 decyzji Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w G. nr [...] z dnia [...] września 2006 r., dotyczący rozstrzygnięcia w przedmiocie należności pieniężnych związanych z przywróceniem do zawodowej służby wojskowej oraz rozstrzygnięcia o potrąceniu z uposażenia poprzednio wypłaconej odprawy, odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Ponadto organ odwoławczy w swojej decyzji ponownie określił przysługujące skarżącemu należności i jednocześnie zaliczył na ich poczet ww. należności wypłacone w 2003 r. W uzasadnieniu podkreślono, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo orzekł o potrąceniu w sytuacji, w której powinien dokonać jedynie zaliczenia uprzednio wypłaconej kwoty na poczet ponownie obliczonych należności. W dniu [...] czerwca 2009 r. skarżący wystąpił do Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego (w skrócie "Dowódcy POW") z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojskowego Komenda Uzupełnień w G. z dnia [...] września 2006 r. oraz decyzji Szefa WSzW w Warszawie z dnia [...] grudnia 2006 r., zarzucając im rażące naruszenie prawa poprzez nie uwzględnienie treści art. 103 oraz art. 77 w związku z art. 73 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zwanej dalej ustawą. Ponadto decyzji Szefa WSzW zarzucił brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia w części dotyczącej zaliczenia należności pieniężnych wypłaconych w 2003 r. w związku z bezskutecznym zwolnieniem ze służby na poczet należności pieniężnych żołnierza zawodowego z tytułu uposażenia. Dowódca POW decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności powyższych decyzji, gdyż w jego ocenie w kwestionowanych decyzjach organy dokonały prawidłowej wykładni art. 94 ust. 1 ustawy uznając, że przewidziane w tym przepisie świadczenie tj. odprawa, ma charakter świadczenia jednorazowego, a więc nie ma możliwości wypłaty dwóch odpraw. Organ podkreślił, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zarówno w 2003 r., jak i w 2006 r. przyznano i wypłacono żołnierzowi odprawę w wysokości 460 % uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Przy czym przedmiotowe świadczenia przyznane w 2006 r. pomniejszono o odprawę wypłaconą w 2003 r. Analogiczna sytuacja miała miejsce w przypadku wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Odnosząc się do zaliczenia odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia, wypłaconego w roku 2003, organ zwrócił uwagę, iż owo odszkodowanie obejmowało okres od 1 kwietnia 2003 r. do 31 grudnia 2003 r. i stanowiło uposażenie za ten czas, tyle że wypłacone jednorazowo. Przyznane skarżącemu w 2006 r. należności, w tym uposażenie za okres od 1 kwietnia do 31 grudnia 2003 r. obejmowały wypłacone wcześniej odszkodowanie. Wobec tego stanowisko organów w kwestionowanych decyzjach jest prawidłowe, gdyż nie jest dopuszczalna wypłata świadczenia w podwójnej wysokości z tego samego tytułu, bez względu na to, czy zostało ono wypłacone jednorazowo, czy cyklicznie. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zawarł zarzuty dotyczące naruszenia art. 157 § 2 K.p.a. poprzez brak wydania i doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, co stanowi o istotnej wadzie decyzji odmownej. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7 K.p.a. wskazując, że brak jest przepisu prawa, który pozwalałby uprawnionemu organowi wojskowemu na dokonanie potrącenia lub zaliczenia świadczeń wypłaconych w roku 2003 r. na poczet świadczeń należnych w roku 2006, co w jego ocenie jasno przemawia za stwierdzeniem nieważności decyzji Komendanta WKU i Szefa WSzW. Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Dowódcy POW. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 157 § 2 K.p.a., ponieważ postępowanie administracyjne na żądanie strony wszczyna się z dniem doręczenia żądania organowi administracji, a ponadto obowiązujące przepisy nie przewidują w sprawach wszczynanych na wniosek strony wydawania odrębnych aktów orzekających o wszczęciu postępowania administracyjnego. W tym względzie organ powołał się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 listopada 1998 r., sygn. akt IV SAB 124/98. Wobec tego organ uznał, że niewydanie przez organ postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy jedyną stroną jest wnioskodawca, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ uznał także za bezzasadny zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., skoro bowiem skarżącemu w 2003 r. wypłacono odprawę oraz ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy to mimo, że stwierdzono nieważność wypowiedzenia stosunku służbowego nie ma on prawa do uzyskania kolejnej odprawy ani kolejnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, ale posiada prawo do ponownego obliczenia i ewentualnego wypłacenia różnicy. Nastąpiło to w drodze kwestionowanej decyzji Szefa WSzW w Warszawie z dnia [...] grudnia 2006r. W ocenie organu żądanie odwołującego dotyczące ponownego wypłacenia odprawy oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z pominięciem wypłaconych na podstawie decyzji Dowódcy POW z dnia [...] grudnia 2002 r. kwot tych należności, nie ma uzasadnienia w przepisach prawa. Organ wskazał w tym względzie na wyrok NSA z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 931/08, w którym podkreślono, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, wypłacone należności stają się pewnego rodzaju zaliczką na poczet świadczeń przy właściwym zwolnieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych oraz poprzedzającej ją decyzji Dowódcy POW. Skarżący podniósł, że ww. decyzje zostały wydane bez uprzedniego wydania postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a więc poza postępowaniem nadzorczym, jak wymaga tego art. 157 § 2 k.p.a. Ponadto skarżący zarzucił, że zaskarżone decyzje rażąco naruszają przepisy na podstawie których je wydano, w szczególności art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz o finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 76, poz. 804 ze zm.), a w przypadku decyzji organu drugiej instancji – art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., doprowadzając do zatwierdzenia rozstrzygnięcia sprawy wnoszonej poza postępowaniem i bez podstawy prawnej, która legitymowałaby dokonane "zaliczenie". Skarżący podniósł, że w decyzji Komendanta WKU z dnia [...] września 2006 r. nie został wskazany przepis prawa, na podstawie którego dokonano potrącenia z uposażenia, w szczególności kwoty odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia. Taką podstawą, zdaniem skarżącego, nie jest art. 103 ustawy. Także Szef WSzW zmieniając w decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. decyzję Komendanta WKU poprzez zastąpienie "potrącenia" "zaliczeniem" nie wskazał podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia. Skarżący podkreślił, że wbrew twierdzeniom Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych wypłata należności dokonana w 2003 r., w związku ze zwolnieniem ze służby oraz wypłata w związku z ponownym zwolnieniem, tak w pierwszym jak i drugim przypadku była uzasadniona nie jednym zdarzeniem rodzącym obowiązek wypłaty, lecz dwoma takimi zdarzeniami. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku kolejno odniósł się do zawartych w tej skardze zarzutów. Sąd pierwszej instancji podniósł, że nie jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania niewątpliwy brak wydania w kontrolowanym postępowaniu postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie nieważności, do czego Dowódca POW był zobowiązany stosownie do art. 157 § 2 K.p.a, bowiem postępowanie o stwierdzenie nieważności toczyło się na jasny i wyraźny wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2009 r., przy czym nie było wątpliwości, że skarżący jako jedyna strona postępowania zakończonego kwestionowaną we wniosku decyzją Szefa WSzW z dnia [...] grudnia 2006 r. ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W takiej sytuacji brak postanowienia o wszczęciu postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Następnie Sąd ten wskazał, że przedmiotem zbadania była kwestia, czy decyzje Komendanta WKU z dnia [...] września 2006 r. i Szefa WSzW z dnia [...] grudnia 2006 r. były obarczone wadą rażącego naruszenia prawa poprzez nieuwzględnienie treści art. 103 oraz art. 77 w związku z art. 73 ustawy objawiające się nieuprawnionym dokonaniem potrącenia oraz czy druga ze wskazanych decyzji nie została wydana przy braku podstawy prawnej, co skutkowało nieuprawnionym dokonaniem "zaliczenia". Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść może być ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych ( gdy nie dochodzi do rozbieżności w wykładni prawa), ponadto musi być to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Z kolei decyzja jest wydana "bez podstawy prawnej", gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis taki jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne ( tak B. Adamiak i J. Borkowski w Komentarzu do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia, bądź wymienia niewłaściwy przepis. Sąd pierwszej instancji wskazał na rozbieżność interpretacji przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w kwestii możliwości pomniejszenia należności wypłacanych żołnierzowi zawodowemu w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej w sytuacji, kiedy tego typu należności były już wcześniej żołnierzowi wypłacane, z tym że w związku z decyzją o zwolnieniu ze służby, co do której orzeczono jej nieważność. Z jednej bowiem strony wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym owo "pomniejszenie" jest w istocie potrąceniem, o którym mowa w art. 103 ustawy, a które nie może być dokonane bez dochowania warunków potrącenia określonych w Kodeksie pracy – co oznaczałoby konieczność wykazania się organu tytułem wykonawczym lub pisemną zgodą żołnierza na potrącenie. Takie stanowisko prezentowane było m.in. w wyrokach WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 757/08 i z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 872/08 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2009r., sygn. akt I OSK 581/09. W orzecznictwie przedstawiany jest również pogląd odmienny wskazujący, iż z treści art. 94 i art. 95 ustawy wynika, iż świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby wojskowej (m.in. odprawa, ekwiwalent za niewykorzystany urlop) mają charakter jednorazowy, a wobec tego nie jest możliwe ponowne wypłacenie tych świadczeń w pełnej wysokości, w przypadku kiedy po podjęciu służby wskutek stwierdzenia nieważności uprzedniej decyzji o zwolnieniu ze służby, żołnierz ponownie jest zwalniany ze służby. W takim przypadku na podstawie wskazanych przepisów możliwe jest zaliczenie uprzednio wypłaconych świadczeń na poczet obecnie ustalanych i wypłacanych świadczeń z tytułu zwolnienia ze służby. Taki pogląd prezentowany był w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 927/09, a także w wyrokach NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/09, z dnia 6 stycznia 2010, sygn. akt I OSK 804/09 oraz z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1019/09. W konsekwencji powyższego, zdaniem Sądu, nie można było uznać, że decyzje Komendanta WKU z dnia [...] września 2006 r. i Szefa WSzW z dnia [...] grudnia 2006 r. były obarczone wadą rażącego naruszenia prawa (art. 94 i art. 95 ustawy), bądź zostały wydane bez podstawy prawnej. Tym samym zaskarżone obecnie decyzje podjęte w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie naruszają prawa. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę kasacyjną złożył M. S. Zaskarżając to orzeczenie w całości i powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną oparł skargę o wskazane poniżej podstawy: I. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. z powodu nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odnośnie stanu faktycznego przyjętego przez ten Sąd w przedmiotowej sprawie, co skutkuje tym, że stanowisko Sądu nie jest jasne i należycie uzasadnione; 2) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 1 i 3 §1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. z powodu orzekania na zasadzie słuszności, właściwej sądom powszechnym, a nie według zasady obligującej do badania legalności, zgodności z prawem wydanego aktu przez organy administracji publicznej; 3) art. 145 § 1 pkt 5 lit. c) P.p.s.a. przez oddalenie skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a. i przyjęcie, że niewydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Komendanta Uzupełnień w G. nr [...] z dnia [...] września 2006 r. i decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Warszawie nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy; II. naruszenia prawa materialnego, to jest : 1) art. 94 i art. 95 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te stanowiły podstawę prawną dla decyzji o "zaliczeniu" dokonanej w 2003 r. wypłaty należności pieniężnych, realizowanej na rzecz skarżącego jako świadczeń należnych w dniu wypłaty w związku z jego zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej oraz wypłaty odszkodowania za skrócenie wówczas okresu wypowiedzenia stosunku służbowego; 2) art. 77 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie w sprawie oraz niedostrzeżenie, że potrącenia, o których mowa w art. 103 tej ustawy, wolno dokonywać wyłącznie w sytuacji jasno określonej w tym przepisie i w żadnych innych wypadkach, a zwłaszcza, że nastąpiło przedawnienie roszczeń organów wojskowych do potrącania należności pieniężnych stosownie do art. 75 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, Roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73 ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, przez co także organ nie może dokonywać potrącenia, zaliczenia czy obniżenia należności do wypłaty ze względu na przedawnienie, któremu nie zapobiegł wytaczając powództwo o zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Wskazując na powyższe podstawy pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, określonych w § 2 powołanego przepisu, niniejszą sprawę należało rozpoznać wyłącznie w granicach przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw. W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów realizowanych w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania ( art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Nie znajduje usprawiedliwienia zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 5 lit. c. P.p.s.a. i to z dwóch powodów. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej wymienionego przepisu, zatem Sąd nie mógł dopuścić się jego naruszenia, a poza tym w żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie przywołał tak skonstruowanego przez kasatora przepisu. Gdyby jednak traktować postawiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut jako dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a., za czym przemawia zarówno powołanie przepisów procedury administracyjnej w powiązaniu z art. 151 P.p.s.a., jak i argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzut ten jest chybiony. Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wbrew odmiennemu poglądowi autora skargi kasacyjnej z przepisu tego nie wynika, by wszczęcie takiego postępowania wymagało wydania przez właściwy organ administracji publicznej postanowienia. Aczkolwiek w literaturze przedmiotu zaprezentowano takie stanowisko ( por. M. Jaśkowska, w : M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000 r. str. 927), to jednak dominuje pogląd, że przepisy prawa administracyjnego procesowego nie przewidują bezwględnego obowiązku wydania przez organ odrębnego postanowienia o wszczęciu postępowania ( tak m.in. J. Borkowski w : B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r. str. 775). Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten ostatni pogląd. Skoro analizowany przepis nie reguluje formy w jakiej następuje wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zastosowanie winny znaleźć ogólne zasady wszczęcia postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego jedynie w art. 31 § 2 przewiduje konieczność wydania postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu po uznaniu żądania organizacji społecznej w tym zakresie za uzasadnione. W pozostałych przypadkach, zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a., wystarczające jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania, z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, wszystkich osób będących stronami w sprawie. Takie pisemne zawiadomienie właściwego organu stanowi nie tylko informację o złożeniu wniosku przez uprawniony podmiot, względnie o uruchomieniu przez organ z urzędu postępowania nadzwyczajnego, ale również gwarantuje stronie od chwili doręczenia takiego zawiadomienia możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Gwarancją zaś realizacji tego prawa strony jest sankcja w postaci wzruszenia decyzji w oparciu o przesłankę wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji opowiedział się za poglądem przeciwnym nakazującym organowi administracji publicznej, po przeprowadzeniu czynności wstępnych, wydanie niezaskarżalnego postanowienia o wszczęciu postępowania, w następstwie wniosku strony w tym przedmiocie. Zakładając nawet konieczność wydania takiego postanowienia, z czym - biorąc pod uwagę powyższe rozważania - niepodobna się zgodzić, trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy takie uchybienie nie mogło wywrzeć wpływu na końcowy wynik sprawy. Skarżący, będący wnioskodawcą, był jedyną stroną tego postępowania, w następstwie złożonego wniosku organ administracji podjął czynności zmierzające do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał zaś, by w toku postępowania uniemożliwiono mu wzięcie w nim czynnego udziału, w tym przedstawienie stanowiska już zaprezentowanego we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie jest usprawiedliwiony kolejny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Z motywów zaskarżonego wyroku wynika w sposób nie nasuwający wątpliwości, jaki stan faktyczny przyjął ten Sąd za podstawę orzekania w trakcie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przyjęte ustalenia zostały precyzyjnie i zwięźle przedstawione w uzasadnieniu, odnosi się to do przebiegu całego postępowania administracyjnego w różnych jego fazach, w tym do podejmowanych przez organy rozstrzygnięć. Sąd pierwszej instancji uznając legalność kontrolowanej decyzji wskazał na przesłanki, jakimi się kierował, przedstawił podstawę prawną orzeczenia, która została wyjaśniona w sposób pozwalający wnoszącemu skargę kasacyjną na poznanie racji i motywów oraz skonstruowanie zarzutów we wniesionej skardze kasacyjnej. Wbrew zaś odmiennemu zapatrywaniu autora tej skargi przyjęte przez Sąd pierwszej instancji ustalenia oraz wyrażony pogląd prawny nie uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonania właściwej kontroli kasatoryjnej w kontekście zgłoszonych zarzutów. Nie sposób również zgodzić się z twierdzeniem, by Wojewódzki Sąd Administracyjny z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) odstąpił od dokonania kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, a zatem legalności, a orzekał według zasad słuszności. Przede wszystkim należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie czynił własnych ustaleń, nie prowadził postępowania dowodowego, lecz ocenił na skutek wniesionej skargi, czy w postępowaniu administracyjnym wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności, czy organy prowadziły postępowanie z zachowaniem kodeksowych reguł i zasad, wreszcie poddał kontroli prawidłowość zastosowania i wykładni przez orzekające w sprawie organy norm materialnoprawnych. Dokonał zatem, zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, kontroli działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawach Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie znajdują usprawiedliwienia zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ( Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593), zwanej dalej ustawą, przez błędną wykładnię art. 94, art. 95 i art. 77, a w odniesieniu do ostatnio powołanego przepisu – także przez jego niezastosowanie. W punkcie wyjścia należy stwierdzić, że ustawa w art. 94 ust. 1 przewiduje, że żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej przysługuje odprawa w wysokości określonej w ust. 2. Z przepisu tego wynika, że prawo żołnierza do odprawy powiązane zostało z faktem zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej, co oznacza, że odprawa ma charakter świadczenia jednorazowego wypłacanego w związku z zakończeniem służby wojskowej. Żołnierz, który otrzymał odprawę nie może więc ponownie nabyć prawa do tej odprawy w pełnej wysokości. Pogląd ten w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest już utrwalony ( por. wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 1714/04, z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt I OSK 66/09, z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 546/09 – publ.: http/orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie, że odprawa z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter świadczenia jednorazowego nie oznacza, że wyłączone jest prawo żołnierza do odprawy uzupełniającej. Żołnierz, który otrzymał odprawę w związku ze zwolnieniem ze służby, a następnie przywrócony został do służby wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu, po czym ponownie został zwolniony z zawodowej służby wojskowej nabywa prawo do odprawy uzupełniającej, która stanowi różnicę między wyższą odprawą, a uprzednio wypłaconą z tego samego tytułu. W takiej sytuacji, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, zachodzi potrzeba zaliczenia odprawy dotychczasowej na poczet odprawy ustalonej po ponownym zwolnieniu ze służby. Takie same zasady należy odnieść do innych świadczeń pieniężnych przysługujących żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, a przewidzianych w art. 95 ustawy ( ekwiwalenty, gratyfikacje, koszty przejazdu i dalsze uposażenia ). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 546/09 analogiczna sytuacja występuje na gruncie przepisów prawa pracy. Pracownikowi, którego stosunek pracy ustał w związku z przejściem na emeryturę lub rentę przysługuje tylko jedna odprawa z tego samego tytułu i nie może już ponownie nabyć do niej prawa w pełnej wysokości. Brak jest racjonalnych względów by w tym zakresie różnicować sytuację żołnierza zawodowego i pracownika. Skoro wymienione świadczenia po ponownym zwolnieniu ze służby podlegają zaliczeniu, w tym zakresie nie znajduje zastosowania instytucja potrącenia, o której mowa w art. 103 ust. 1 ustawy, gdyż wystarczającą podstawą do zaliczenia wypłaconych uprzednio świadczeń na poczet przyznanych żołnierzowi po zwolnieniu ze służby odprawy i innych świadczeń stanowią przepisy art. 94 ust. 1 i art. 95 ustawy. Autor skargi kasacyjnej nie może więc upatrywać zasadności wywodzonych twierdzeń o dopuszczeniu się przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni wymienionych przepisów w tym, że brak jest oddzielnej, wyraźnej regulacji prawnej umożliwiającej organowi dokonanie "zaliczenia" wypłaconych świadczeń na poczet świadczeń wypłaconych po ponownym zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. W konsekwencji za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należy uznać zarzut obrazy przez Sąd pierwszej instancji art. 77 ustawy tak przez błędną wykładnię, jak i jego niezastosowanie. Stosownie do treści tego przepisu uposażenie i inne należności, o których mowa w art. 73, pobrane przez żołnierza zawodowego, przysługujące mu według zasad obowiązujących w dniu wypłaty, nie podlegają zwrotowi, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Powyższa regulacja prawna nie znajduje zastosowania do instytucji zaliczenia wypłaconych świadczeń w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Skoro bowiem odprawa i inne świadczenia w związku ze zwolnieniem ze służby mają charakter świadczeń jednorazowych, a żołnierz, który je otrzymał nie może nabyć do nich prawa w pełnej wysokości, a jedynie po zaliczeniu dotychczas wypłaconych, nie można uznać tego zaliczenia za zwrot świadczeń. Nieporozumieniem jest natomiast odwoływanie się kasatora do treści art. 75 ust. 1 ustawy i na gruncie tego przepisu wywodzenie, że po upływie trzech lat od wypłaty żołnierzowi odprawy i innych należności z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej niedopuszczalne jest dokonywanie zaliczenia, potrącenia czy też pomniejszenia należnych świadczeń po powtórnym zwolnieniu ze służby. Przepis ten reguluje bowiem wyłącznie kwestię przedawnienia dochodzenia przez żołnierza roszczeń z tytułu prawa do uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73 ustawy. Z tych wszystkich względów z braku usprawiedliwionej podstawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.